Фадеева против России (Fadeyeva v Russia, № 55723/00) - русский текст

17.03.2009

Постановление вступит в силу при наступлении обстоятельств, предусмотренных в п.2 ст.44 Конвенции. Оно может быть подвергнуто редакторской правке.   По делу «Фадеева против России», Европейский Суд по правам человека (бывшая Первая секция), заседая Палатой в следующем составе: г-н Розакис,

Постановление вступит в силу при наступлении обстоятельств, предусмотренных в п.2 ст.44 Конвенции. Оно может быть подвергнуто редакторской правке.

По делу «Фадеева против России»,

Европейский Суд по правам человека (бывшая Первая секция), заседая Палатой в следующем составе:

г-н Розакис, председатель;

г-н Лоренцен,

г-жа Тулкенс,

г-жа Вайич,
г-жа Ботучарова,

г-н Ковлер,

г-н Загребельский, судьи,

и г-н Нильсен, секретарь секции,

проведя закрытые совещания 1 июля 2004 года и 19 мая 2005 года,

вынес следующее решение, которое было принято в последнюю из указанных дат:

ПРОЦЕДУРА

1. Дело было инициировано жалобой (№55723/00) против Российской Федерации, поданной в Суд в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод («Конвенция») российской гражданкой г-жой Надеждой Михайловной Фадеевой («заявительница») 11 декабря 1999 года.

2. Заявительницу, которой была оказана финансовая помощь для обеспечения ее интересов при рассмотрении дела в Суде, вначале представлял г-н Юрий Ванжа, а впоследствии г-н Кирилл Коротеев и г-жа Дина Ведерникова, юристы российской неправительственной организации «Мемориал», и г-н Билл Бауринг и г-н Филип Лич, юристы, практикующие в Англии и Уэльсе. Российское правительство («Правительство») было представлено г-ном Павлом Лаптевым, Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека.

3. Заявительница утверждала, в частности, что деятельность металлургического завода в непосредственной близости от ее дома поставила в опасность ее здоровье и благополучие. Она ссылалась на статью 8 Конвенции.

4. Жалоба была передана во Вторую секцию Суда (п.1 правила 52 Регламента Суда). Внутри этой секции была сформирована Палата для рассмотрения дела (п.1 ст.27 Конвенции) в порядке, предусмотренном п.1 правила 26 Регламента Суда.

5. 1 ноября 2001 года Суд поменял состав своих секций (п.1 правила 25 Регламента Суда). Дело было распределено во вновь образованную Первую секцию (п.1 правила 52 Регламента Суда).

6. Решением от 16 октября 2003 года Суд признал жалобу частично приемлемой и решил запросить дополнительную информацию и объяснения от сторон и провести слушание по существу дела.

7. Заявитель и Правительство представили свои объяснения по существу дела (п.1 Правила 59 Регламента Суда). Публичное слушание состоялось в Здании прав человека в Страсбурге 1 июля 2004 года (п.3 Правила 59 Регламента Суда).

Перед Судом предстали:

(а) от имени правительства:

г-н Лаптев, Уполномоченный Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека,

г-н Берестнев, представитель,

г-жа Гурняк, г-н Ставровский, г-н Виноградов, советники;

(б) от имени заявителя:

г-н Коротеев, г-жа Ведерникова, г-н Бауринг, г-н Лич, представители.

8. Суд заслушал выступления г-на Лаптева, г-на Бауринга, г-на Лича и г-на Коротеева.

9. 1 ноября 2004 года Суд поменял состав своих секций (п.1 правила 25 Регламента Суда). Настоящее дело осталось в прежнем составе Первой секции.

ФАКТЫ

I. ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА

А. Предыстория

10. Заявительница родилась в 1949 году и живет в городе Череповце, важном металлургическом центре, расположенном на расстоянии около 300 километров северо-восточнее Москвы. В 1982 году ее семья переехала в квартиру, расположенную по адресу: ул. Жукова, дом 1, около 450 метров от территории металлургического предприятия «Северсталь» («завод»). Эта квартира была предоставлена заводом супругу заявительницы, г-ну Николаю Фадееву, по договору найма.

11. Металлургический завод «Северсталь» был сооружен в советские времена и находился в собственности Министерства черной металлургии РСФСР. Завод был и остается крупнейшей плавильной печью в России и является основным работодателем для примерно 60тыс. человек. Для того, чтобы отграничить территории, на которых загрязнение, вызванное металлургическим производством, может быть избыточным, власти установили буферную зону вокруг объектов «Северстали» - «санитарно-защитную зону». Эта зона была впервые определена в 1965 году. Она покрывает собой пространство шириной 5000 метров вокруг территории завода. Хотя эта зона теоретически предполагалась для отделения завода от жилых районов города, на практике тысячи людей (включая семью заявительницы) жили там. Жилые здания в зоне принадлежали заводу и предназначались преимущественно для его работников, которые занимали квартиры в качестве пожизненных нанимателей (см. раздел «Соответствующее национальное законодательство и практика»). Постановлением от 10 сентября 1974 года Совет министров РСФСР обязал Министерство черной металлургии переселить жильцов санитарно-защитной зоны, которые жили в микрорайонах №№213 и 214, к 1977 году. Однако этого сделано не было.

12. В 1990 году Совет Министров РСФСР принял программу «Об улучшении экологической ситуации в Череповце». Программа констатировала, что «концентрация токсичных веществ в городском воздухе во много раз превышает допустимые нормы» и что уровень заболеваемости среди жителей Череповца выше среднего. Указывалось, что многие люди до сих пор живут в санитарно-защитной зоне металлургического завода. Согласно программе, металлургическому заводу предписывалось уменьшить свои токсичные выбросы до безопасных уровней к 1998 году. Программа содержала определенные специфические технологические меры для достижения этой цели. Металлургический завод также должен был профинансировать строительство 20тыс. квадратных метров жилой площади ежегодно для переселения людей, живущих в пределах санитарно-защитной зоны.

13. В соответствии с решением муниципалитета от 18 ноября 1992 года №30 были заново определены границы санитарно-защитной зоны вокруг завода. Ширина зоны была сокращена до 1000 метров.

14. В 1993 году металлургический завод был приватизирован и приобретен ОАО «Северсталь». В процессе приватизации жилые здания, находившиеся в собственности металлургического завода и расположенные в пределах зоны, были переданы муниципалитету.

15. 3 октября 1996 года Правительство Российской Федерации приняло постановление №1161 «О федеральной целевой программе «Оздоровление окружающей среды и населения г. Череповца» на 1997-2010 годы» (в 2002 году эта программа была заменена федеральной целевой программой «Экология и природные ресурсы России»). Реализация программы, принятой в 1996 году, финансировалась Всемирным банком. Второй абзац этой программы был изложен следующим образом: «В жилых районах города концентрация некоторых загрязняющих веществ превышает предельно допустимые нормы 1 в 20-50 раз… Наибольший «вклад» в загрязнение атмосферы вносит ОАО «Северсталь», на долю которого приходится 96 процентов общего количества выбросов. В жилых районах, непосредственно примыкающих к его производственной площадке, отмечается наибольший уровень загрязнения воздуха. Основными причинами выбросов вредных веществ в атмосферу являются применение устаревших и экологически опасных технологий и оборудования металлургического и других производств, а также низкая эффективность газоочистных установок. Положение усугубляется практически полным соединением селитебной и промышленной частей города, отсутствием разрывов между ними в виде санитарно-защитных зон». Постановление далее указывало, что «сложившаяся в городе экологическая обстановка ведет к постоянному ухудшению здоровья населения». В частности, отмечается, что за период с 1991 года по 1995 год количество детей с болезнями органов дыхания возросло с 345 до 954 случаев на тысячу, болезнями крови и кроветворных органов – с 3,4 до 11 случаев на тысячу, болезнями кожи и подкожной клетчатки – с 33,3 до 101,1 случая на тысячу. Постановление также указывает на то, что высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха приводит к росту заболеваний дыхательной и кровеносной систем среди взрослого населения города и увеличению количества смертей от рака.

16. Большинство мер, предложенных в программе, касались функционирования металлургического завода «Северстали». Постановление также содержит перечень мер, затрагивающих город в целом, включая переселение 18900 человек из санитарно-защитной зоны «Северстали». Из программы следует, что государство предполагалось в качестве основного финансового источника для такого переселения. Вместе с тем, похоже, что в последующие годы ОАО «Северсталь» продолжало платить за переселение жителей зоны, во всяком случае, микрорайонов №№213 и 214. Так, в соответствии с постановлением мэра Череповца от 4 апреля 2004 года №1260, в 2004 году обитатели жилых зданий, расположенных на улице Гагарина, были переселены в другой район города. В соответствии с письмом мэра Череповца от 3 июня 2004 года, «Северсталь» профинансировала примерно одну треть стоимости переселения.

17. 9 августа 2000 года главный санитарный инспектор Череповца установил, что ширина санитарно-защитной зоны должна составлять 1000 метров от главных источников промышленного загрязнения. Вместе с тем, никаких определенных границ зоны установлено не было. В 2002 году муниципалитет оспорил свое собственное решение №30, принятое в 1992 году, которое устанавливало границы зоны (см. п.13). 13 июня 2002 года Череповецкий городской суд признал решение №30 недействующим в связи с его принятием неуполномоченным органом. Городской суд признал, что на соответствующий период времени муниципалитет не обладал полномочиями на определение ширины зоны. Границы санитарно-защитной зоны вокруг объектов «Северстали» по настоящий момент остаются неопределенными.

18. В 2001 году реализация правительственной программы, принятой в 1996 году, была прекращена, а предложенные в ней меры были включены в соответствующий раздел подпрограммы «Регулирование качества окружающей природной среды» федеральной целевой программой «Экология и природные ресурсы России» (на 2002-2010 годы).

19. В соответствии с письмом мэра Череповца от 3 июня 2004 года, в 1999 году завод был ответственен за 95 процентов промышленных выбросов в городской воздух. В соответствии с государственным докладом о состоянии окружающей среды за 1999 год, завод «Северстали» в Череповце был крупнейшим загрязнителем воздуха среди всех металлургических заводов в России.

Б. Попытка заявительницы добиться переселения за пределы зоны

1. Первый судебный процесс

20. В 1995 году заявительница, вместе с членами своей семьи и другими жителями дома, в котором она жила, подала иск в суд, требуя переселения за пределы зоны. Заявительница утверждала, что концентрация токсичных элементов и уровни шумов в санитарно-защитной зоне превышают предельно допустимые концентрации, установленные российским законодательством. Заявительница указала на то, что экологическая ситуация в зоне неблагоприятна для людей и что проживание там потенциально опасно для здоровья и жизни. В обоснование своих требований она ссылалась в основном на градостроительные правила 1989 года (см. раздел «Соответствующее национальное законодательство и практика»). По мнению заявительницы, эти правила налагают на владельцев завода обязанность по реализации различных экологических мер в зоне, включая переселение жильцов на экологически безопасную территорию. Заявительница утверждала, что «Северсталь» не выполнила эту обязанность.

21. 17 апреля 1996 года Череповецкий городской суд рассмотрел иск заявительницы. Суд признал, что здание, находящееся по адресу: улица Жукова, дом 1, где проживает заявительница, находится в санитарно-защитной зоне «Северстали». Суд отметил, что до 1993 года квартира заявительницы принадлежала, как и завод, Министерству черной металлургии. Вслед за приватизацией в 1993 году завод стал объектом частной собственности, а квартира заявительницы перешла в муниципальную собственность. Ссылаясь на постановление 1974 года, суд пришел к выводу, что местные власти должны были переселить всех жителей зоны, но они этого не сделали. Учитывая изложенное, суд в принципе удовлетворил иск заявительницы, указав, что она имеет на основании национального законодательства право быть переселенной. Вместе с тем, суд в резолютивной части своего решения не сделал никакого конкретного распоряжения о переселении заявительницы. Вместо этого, суд указал, что местные власти должны поставить ее в приоритетную очередь на получение нового муниципального жилья (см. раздел «Соответствующее национальное законодательство и практика»). Суд также указал, что переселение заявительницы обусловлено наличием достаточных средств.

22. Заявительница обжаловала решение, указывая, что обязанность по переселению лежит скорее на заводе, чем на органах местного самоуправления. Она также привела позицию, что суд исказил объект ее иска: в то время как она требовала немедленного переселения, суд постановил, что она должна быть поставлена в очередь. По мнению заявительницы, такое решение неосуществимо, так как его исполнение зависит от слишком многих условий (наличие очередности переселения, количество людей в очереди, наличие средств для переселения и др.).

23. 7 августа 1996 года Вологодский областной суд в принципе оставил без изменения решение от 17 апреля 1996 года и подтвердил, что дом заявительницы находится в санитарно-защитной зоне металлургического завода «Северстали». Суд кассационной инстанции далее пришел к выводу, что переселение заявительницы в экологически безопасную зону должно быть осуществлено муниципалитетом. В заключение суд кассационной инстанции исключил из резолютивной части решения ссылку на наличие средств как условие переселения заявительницы.

24. Суд первой инстанции выдал исполнительный лист и передал его судебному приставу-исполнителю. Вместе с тем, решение оставалось неисполненным в течение определенного периода времени. В письме от 11 декабря 1996 года заместитель мэра Череповца объяснил, что исполнение решения заблокировано, так как отсутствуют нормативные акты, регулирующие процедуру переселения жителей за пределы зоны.

25. 10 февраля 1997 года судебный пристав прекратил исполнительное производство на основании того, что приоритетной очереди на новое жилье для обитателей санитарно-защитной зоны не существует.

2. Второй судебный процесс

26. В 1999 году заявительница подала новый иск против муниципалитета, потребовав немедленного исполнения решения от 17 апреля 1996 года. Заявительница утверждала, в частности, что систематические токсичные выбросы и шум от объектов ОАО «Северсталь» нарушают ее основное право на уважение частной жизни и жилища, предусмотренное российской Конституцией и Европейской конвенцией о правах человека. Она просила, чтобы ей были предоставлены либо квартира в экологически безопасной зоне, либо средства для покупки новой квартиры.

27. 27 августа 1999 года муниципалитет включил заявительницу в общую очередь на новое жилье. Она была 6820-й в этой очереди (см. раздел «Соответствующее национальное законодательство и практика»).

28. 31 августа 1999 года Череповецкий городской суд отказал в удовлетворении иска заявительницы. Суд указал, что не существует приоритетной очереди для переселения жителей санитарно-защитной зоны, и нет муниципального жилья, предназначенного для этой цели. Суд сделал вывод, что заявительница была правильно поставлена в общую очередь. Суд признал, что решение от 17 апреля 1996 года было исполнено, и нет никакой необходимости в принятии каких-либо дальнейших мер. Это решение было оставлено без изменений Вологодским областным судом 17 ноября 1999 года.

В. Уровни загрязнения в месте жительства заявительницы

29. Власти осуществляют регулярные инспекции качества воздуха в городе. Мониторинг загрязнения осуществляется четырьмя стационарными постами государственного агентства гидрометеорологии, один из которых (пост №1) расположен по адресу: улица Жукова, дом 4, в 300 метрах от дома заявительницы. Властями осуществляется мониторинг уровней выброса тринадцати опасных веществ (диоксид азота, аммиак, окись углерода, пыль, сероводород, сероуглерод, фенол, формальдегид; сернистый газ, окись азота, марганец, бензопирен, свинец). Четыре стационарных поста государственного агентства гидрометеорологии осуществляют мониторинг выбросов только первых восьми из вышеперечисленных веществ; дополнительно, пост №1 осуществляет мониторинг выбросов сернистого газа, окиси азота, свинца, бензопирена, марганца; пост №2 осуществляет мониторинг выбросов бензопирена, марганца и сернистого газа. В дополнение к этому, государственная служба санитарного контроля регулярно берет пробы воздуха на расстоянии одного, двух, пяти, семи и девятнадцати километров от металлургического завода. Помимо этого, ОАО «Северсталь» имеет свою собственную систему мониторинга, оценивающую выбросы из каждого отдельного промышленного объекта на заводе.

30. Судя по всему, первичные данные о загрязнении воздуха, получаемые государственными мониторинговыми постами или «Северсталью», не являются публичными. Обе стороны представили ряд официальных документов, содержащих обобщенную информацию о промышленном загрязнении в городе. Эти документы, настолько, насколько они относятся к делу, вкратце изложены в последующих параграфах и в Приложении к настоящему решению.

1. Информация, представленная заявительницей

31. Заявительница утверждала, что концентрация определенных токсичных веществ в воздухе около ее дома постоянно превышала и продолжает превышать безопасные уровни, установленные российским законодательством. Так, в период 1990-1999 годов средняя годовая концентрация пыли в воздухе в санитарно-защитной зоне завода «Северстали» в 1,6-1,9 раза превышала ПДК, концентрация сероуглерода была выше в 1,4-4 раза, концентрация формальдегида была выше в 2-4,7 раза (данные Череповецкого центра санитарного контроля). Череповецкое подразделение государственного агентства гидрометеорологии сообщало, что уровень атмосферного загрязнения в зоне в период 1997-2001 годов оценивался как «высокий» или «очень высокий». Государственное агентство гидрометеорологии подтвердило, что избыточные концентрации других опасных веществ, таких как сероводород и аммиак, также были зарегистрированы в течение этого периода.

32. Что касается 2002 г., то заявительница представила доклад, подготовленный Северным региональным управлением Государственного агентства по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Этот доклад указывает, в частности, что в 2002 г. средняя годовая концентрация пыли рядом с домом заявительницы в 1,9 раза превышала ПДК, краткосрочная пиковая концентрация пыли вдвое превышала ПДК. В июле избыточная концентрация оксида углерода была зарегистрирована рядом с домом заявительницы: краткосрочная пиковая концентрация этого элемента была в семь раз выше, чем ПДК. Агентство также сообщало, что средняя годовая концентрация формальдегида в городе в три раза превышала ПДК. Средняя годовая концентрация сероуглерода рядом с домом заявительницы в 2,9 раза превышала ПДК. Краткосрочная пиковая концентрация фенолов была в 4 раза выше, чем ПДК, а сероводорода – в 4,5 раза выше.

33. Заявительница также представила информацию, опубликованную на веб-сайте Северного департамента Государственного агентства гидрометеорологии. Этот источник сообщает, что в апреле 2004 года концентрация формальдегида в Череповце превышала нормы. В марте 2004 года средняя месячная концентрация формальдегида была в 5 раз выше, чем ПДК.

34. Заявительница также представила исследование, озаглавленное «Об экономической эффективности мер по охране здоровья в ОАО «Северсталь», подготовленное Центром подготовки и реализации международных проектов по техническому содействию – публичным органом, учрежденным в 1993 году под контролем существовавшего тогда Государственного комитета по охране окружающей среды. Исследование было заказано муниципалитетом Череповца для получения анализа соотношения затрат и эффективности различных мер, предложенных федеральной целевой программой, принятой в 1996 году. Команда экспертов имела доступ к информации о 58 загрязняющих элементах, содержащихся в промышленных выбросах из завода «Северстали». Эксперты выделили тринадцать наиболее токсичных элементов и, используя специальную рассеивающую модель, установили, как эти элементы повлияли на уровень заболеваемости в городе. Затем эксперты подсчитали, как реализация той или иной меры из федеральной программы уменьшит концентрацию этих загрязнителей и, соответственно, как уменьшится уровень заболеваемости.

35. В апреле 2004 года заявительница проинформировала Суд, что дальнейшая информация о загрязнении воздуха должна быть запрошена у Правительства, являющегося ответчиком. В частности, заявительница хотела получить: а) базовую информацию о выбросах из завода «Северстали», включая информацию о физических параметрах труб и объемах химических веществ, ежегодно выбрасываемых в результате каждого из процессов, осуществляемых на объекте «Северстали»; б) оценку рассеивания в окружающем воздухе 13 токсичных загрязнителей, основывающуюся на вышеуказанной информации о выбросах. Заявительница указала, что эта информация может быть получена в Центре подготовки и реализации международных проектов по техническому содействию (см. п.34). Заявительница также хотела получить информацию о качестве окружающего воздуха в Череповце, полученную в 1998-1999 годах как часть проекта по экологическому менеджменту в Российской Федерации, осуществленного при финансовой поддержке Всемирного банка. В мае 2004 года Суд предложил правительству-ответчику представить информацию, о которой ходатайствовала заявительница.

2. Информация, представленная правительством-ответчиком.

36. В июне 2004 года правительство представило доклад, озаглавленный «Об экологической ситуации в Череповце и ее соотношении с деятельностью [ОАО «Северсталь» ] за период до 2004 года», подготовленный муниципалитетом Череповца.

37. В соответствии с докладом, экологическая ситуация в Череповце улучшилась в последние годы: так, общие выбросы загрязнителей в городе уменьшились с 370,5тыс. тонн в 1999 году до 346,7тыс. тонн в 2003 году (на 6,4%). Общие выбросы из объектов ОАО «Северсталь» за этот период уменьшились с 355,3 до 333,2тыс. тонн (т.е. на 5,7%), и доля замеров атмосферного воздуха на стационарных постах, давших неудовлетворительный результат, уменьшилась с 32,7% до 26% в 2003 году.

38. В докладе далее указывалось, что, в соответствии с информацией, полученной от четырех стационарных постов государственного агентства гидрометеорологии, в 1999-2003 года было зафиксировано существенное уменьшение концентрации определенных вредных веществ: 1) пыль – с 0,2 мг/м 3 (1,28 от ПДК) до 0,11 мг/м 3 (0,66 от ПДК); 2) сероводород – с 0,016 мг/м 3 (3,2 от ПДК) до 0,006 мг/м 3 (1,2 от ПДК); 3) фенолы – с 0,018 мг/м 3 (0,6 от ПДК) до 0,014 мг/м 3 (0,47 от ПДК).

39. В соответствии с докладом, загрязнение в непосредственной близости от дома заявительницы было не всегда выше, чем в других районах города. Так, концентрация диоксида азота на посту №1 составила 0,025 мг/м 3 в 2003 году, в то время как на посту №2 она составляла 0,034 мг/м 3, на посту №3 – 0,025 мг/м 3, а на посту №4 – 0,029 мг/м 3. Средняя дневная концентрация аммиака на посту №1 была 0,016 мг/м 3, на посту №2 – 0,017 мг/м 3, на посту №3 – 0,005 мг/м 3, на посту №4 – 0,0082 мг. Уровень фенола, зарегистрированный на посту №1, был 0,014 мг/м 3, на посту №2 – 0,015 мг/м 3, на посту №4 – 0,012 мг/м 3. В завершение, концентрация формальдегида на посту №1 была 0,019 мг/м 3, в то время как она составляла 0,012 мг/м 3 на посту №2, 0,018 мг/м 3 - на посту №3 и 0,02 мг/м 3 - на посту №4.

40. В докладе говорилось, что средние годовые концентрации окиси азота, свинца, марганца, диоксида азота, аммиака, сероводорода, фенола, оксида углерода, сероуглерода не превышали ПДК. Превышающие годовые концентрации были зафиксированы только применительно к пыли, формальдегиду и бензопирену. В период 1999-2003 годов было зафиксировано определенное улучшение качества атмосферного воздуха в «контуре загрязнения» металлургического завода в жилой зоне города. Так, доля тестов, давших неудовлетворительные результаты, в 1999 году была 13,2%, в то время как в 2003 году она упала до 12,7%. Доклад подчеркивал, что доля проб воздуха, давших неудовлетворительные результаты, уменьшается: с 18,4% до 14,2% на расстоянии 1000м от завода; с 14,05% до 12,8% на расстоянии 3000м. Наблюдается позитивная тенденция относительно некоторых определенных составляющих: в пределах 1000м доля проб, давших неудовлетворительные результаты по диоксиду азота, уменьшилась с 50% в 1999 году до 47% в 2003 году, по сероводороду – с 75% в 1999 году до 20% в 2003 году, по фенолу - с 52% в 1999 году до 38% в 2003 году.

41. Доклад, подготовленный правительством, содержит обобщенные данные ежегодных уровней загрязнения за 1999-2003 годы, полученные с четырех стационарных постов государственного агентства гидрометеорологии. Правительство представило также данные, полученные на посту наблюдения №1, отражающие уменьшение средних годовых и максимальных уровней загрязнения, в сравнении с ситуацией, существовавшей от десяти до двадцати лет тому назад. Наиболее существенная информация, содержащаяся в этих докладах, обобщена в Приложении к настоящему решениию.

42. Правительство также представило отрывки из доклада Главного санитарного инспектора Вологодской области, подготовленного в июне 2004 года для определения новых границ санитарно-защитной зоны. В соответствии с докладом, «Северсталь» в 2004 году по-прежнему была ответственна за 94-97% от общего загрязнения воздуха в городе. Доклад указывает на то, что выбросы «Северстали» содержат 80 различных загрязняющих веществ. Несмотря на значительное сокращение загрязнения в последние годы, максимальные концентрации «пяти главных загрязнителей» (пыль, содержащая более 20% диоксида кремния, ферросплавная пыль, диоксид азота, нафталин, сероводород) по-прежнему превышают безопасные стандарты на расстоянии от одного до пяти километров от завода. Доклад далее указывает, что «более 150 тысяч человек живут в зоне, где превышен приемлемый стандарт риска». В докладе предлагается ряд мер, направленных на сокращение концентрации нафталина и ферросплавов до безопасных уровней к 2010 году, а также указывается, что концентрация всех токсичных веществ, происходящих из объектов «Северстали», в прилегающем слое атмосферы должна быть ниже максимально допустимых пределов к 2015 году.

43. В завершение правительство заявило, что если Суду потребуются документы, об истребовании которых просила заявительница и на которые ссылались ее представители, указывая, что они являются источником первичной информации о загрязнении воздуха, «власти Российской Федерации предлагают, чтобы этот документ был истребован от господина Коротеева [один из представителей заявительницы]».

Г. Влияние загрязнения на заявительницу

44. Начиная с 1982 года, госпожа Фадеева наблюдалась в больнице №2 г. Череповца. Как отметило Правительство, история болезни заявительницы в этой клинике не связывает ухудшение ее здоровья с неблагоприятными условиями окружающей среды в месте ее жительства.

45. В 2001 году медицинская комиссия из клиники осуществила плановую медицинскую проверку персонала по месту работы заявительницы. В результате этой проверки врачи установили признаки производственных заболеваний у пяти работников, в том числе у заявительницы. В 2002 году диагноз был подтвержден: медицинское заключение от 30 мая 2002 года, подготовленное госпиталем Северо-Западного научного центра гигиены и здравоохранения в Санкт-Петербурге, указывает, что она страдает различными заболеваниями нервной системы, а именно профессиональной прогрессирующей моторно-сенсорной невропатией верхних конечностей с параличом обоих средних нервов на уровне канала запястья (основной диагноз), остеохондрозом позвоночника, деформирующим артрозом коленных суставов, умеренной дегенерацией миелиновой оболочки, хроническим гастродуоденитом, дальнозоркостью первой степени. Хотя причины этих заболеваний и не упомянуты напрямую в заключении, врачи указывают, что они могут обостриться при «работе в условиях вибрации, токсического загрязнения и неблагоприятного климата».

46. В 2004 году заявительница представила доклад, озаглавленный «Оценка с точки зрения рисков для здоровья уровней загрязнения поблизости от объекта «Северсталь» в Череповце». Этот доклад, подготовка которого была заказана от имени заявительницы, был составлен д-ром Марком Чернайком 2. Д-р Чернайк сделал вывод, что население, живущее в пределах зоны, на уровне больше обычного страдает от неприятных запахов, респираторных инфекций, насморка, кашля и головных болей, аномалий щитовидной железы, рака органов обоняния и дыхательного тракта, хронического раздражения глаз, носа и гортани, вредного влияния на нервно-поведенческую, неврологическую, кардиоваскулярную и репродуктивную функции. В докладе делается следующий вывод: «Все токсические загрязнители, обнаруженные в избыточных количествах в пределах санитарно-защитной зоны в Череповце, представляют собой газообразные загрязнители, выбрасываемые производящими железо и сталь металлургическими заводами (в особенности, в производственных подразделениях, вовлеченных в производство доменного кокса), но обычно не другими производственными предприятиями. Таким образом, есть достаточные основания полагать, что неадекватно контролируемые выбросы из объекта «Северсталь» являются основной причиной избыточных проявлений вышеуказанных типов вредного эффекта на здоровье лиц, проживающих в пределах санитарно-защитной зоны в Череповце».

47. Заявительница также представила информационное сообщение из экологического департамента муниципалитета Череповца, которая содержит рекомендации жителям Череповца как действовать в обстоятельствах «неблагоприятных погодных условий», а именно, когда ветер с выбросами завода «Северстали» дует в сторону города. Данное сообщение рекомендует людям не покидать свои дома и ограничить физическую активность. Оно также содержит рекомендации относительно питания. Основной причиной для этих рекомендаций стали выбросы из завода «Северстали». Заявительница также ссылалась на письмо от 20 сентября 2001 года из Череповецкого центра санитарного контроля, в котором указывается, что при «неблагоприятных погодных условиях» поступление детей в местные учреждения здравоохранения увеличивается в 1,3 раза.

II. СООТВЕТСТВУЮЩЕЕ НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА

А. Экологические стандарты

48. Ст.42 Конституции Российской Федерации гласит: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

49. В соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», федеральная санитарная служба устанавливает государственные стандарты защиты здоровья населения от вредного воздействия окружающей природной среды. В частности, эти стандарты применяются при оценке качества воздуха в городах: уровень загрязнения атмосферы оценивается по сравнению с предельно допустимыми концентрациями (ПДК) - величиной, определяющей концентрацию различных токсичных веществ в воздухе. Из пункта 2.1 санитарных правил от 17 мая 2001 года и ст.1 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», принятого в 1999 году, следует, что, если ПДК не превышены, воздух безопасен для здоровья и благополучия населения, живущего на соответствующей территории. В соответствии с пунктом 2.2 санитарных правил, качество воздуха в жилых районах городов не должно превышать 1,0 ПДК по всем категориям токсичных элементов и не должно превышать 0,8 ПДК в рекреационных зонах.

50. В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 года «Об охране атмосферного воздуха», уполномоченный федеральный орган исполнительной власти устанавливает экологические стандарты для различных типов источников загрязнения (автомобили, сельскохозяйственные и промышленные предприятия и т.д.). Эти общие стандарты применяются к отдельным предприятиям территориальными органами уполномоченного федерального органа исполнительной власти. В принципе, деятельность промышленных предприятий не должна приводить к загрязнению, превышающему ПДК (ст.16 указанного закона). Вместе с тем, в целях обеспечения регионального экономического развития, территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти вправе выдавать временные разрешения, позволяющие предприятию превысить указанные нормы (ст.ст.1,12 закона). К таким разрешениям должен прилагаться план поэтапного сокращения вредных выбросов до безопасных уровней.

Б. Санитарно-защитные зоны.

1. Законодательство

51. Каждое загрязняющее предприятие должно создать «санитарно-защитную зону» вокруг своей территории – буферную зону, отделяющую источники загрязнения от жилых районов города (пункты 3.5 и 3.6 санитарных правил 1996 года, утвержденных приказом государственной санитарной службы от 31 октября 1996 года №41; аналогичные положения содержатся в санитарных правилах 2000, 2001 и 2003 годов, которые заменили правила 1996 года). Уровни загрязнения в этих буферных зонах не должны превышать ПДК.

52. Минимальная ширина зоны определяется санитарными правилами для различных категорий предприятий. В соответствии с правилами 1996 года, санитарно-защитная зона вокруг металлургического завода размера «Северстали» должна составлять 2000 метров. В соответствии с санитарными правилами от 1 октября 2000 года, ширина санитарно-защитной зоны для металлургического предприятия этого размера должна составлять по меньшей мере 1000 метров. В определенных случаях государственная санитарная служба может расширить зону (например, в случае, если концентрация токсичных веществ в воздухе за пределами зоны превышает ПДК). Последующие санитарные правила (введенные в действие 17 мая 2001 года и 10 апреля 2003 года) подтвердили эти требования.

53. Пункт 3.6 градостроительных правил 1989 года обязывает предприятие принять все необходимые меры для того, чтобы обустроить свою санитарно-защитную зону в соответствии с требованиями законодательства, с целью ограничения загрязнения.

54. Пункт 3.8 градостроительных правил 1989 года устанавливает, что жилые постройки не могут находиться в пределах санитарно-защитной зоны. Это положение было впоследствии включено в Градостроительный кодекс 1998 года (ст.43) и санитарные правила от 17 мая 2001 года и 10 апреля 2003 года. В соответствии с пунктом 3.3.3 санитарных правил 2001 года, строительный проект в пределах зоны может включать, в качестве основной задачи, переселение жителей зоны. Вместе с тем, нет прямого требования переселить жителей санитарно-защитной зоны вокруг уже действующего предприятия.

55. Пункт 5 ст.10 Градостроительного кодекса 1998 года устанавливает следующее: «В случаях, если государственные или общественные интересы требуют осуществления хозяйственной и иной деятельности на территориях, неблагополучных в экологическом отношении, допускается временное проживание населения на таких территориях с установлением особого регулирования градостроительной деятельности…».

2. Судебная практика

56. Из постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 июня 2003 года по делу №Ф08-1540/2003 следует, что власти могут приостановить деятельность предприятия, не создавшего санитарно-защитную зону вокруг своих объектов в соответствии с законодательством 3.

57. Заявительница представила извлечение из определения Верховного Суда Российской Федерации по делу «Иващенко против Красноярской железной дороги» (опубликовано в «Обзоре судебной практики Верховного Суда», Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, №9, 15 июля 1998 года, п.22). В этом деле истица требовала немедленного переселения из ветхого дома. Суд нижестоящей инстанции оставил требования истицы без удовлетворения, указав, что она может требовать переселения только в порядке очередности (то есть быть включенной в очередь). Верховный Суд отменил это решение, постановив следующее: «Дом [истицы] не только ветхий […], но он также расположен в 30 метрах от железной дороги, в пределах ее санитарно-защитной зоны, что противоречит санитарным правилам (эта зона шириной 100 метров, никакие жилые постройки не могут быть расположены внутри нее)». Верховный Суд направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав, что необходимо определить, какое именно жилище будет предоставлено гражданке в качестве замены ее предыдущего места жительства.

58. В другом деле, касающемся переселения г-жи Ледяевой, другой жительницы санитарно-защитной зоны вокруг объектов «Северстали», президиум Вологодского областного суда в своем постановлении от 11 февраля 2002 года отметил, в частности: «Суд нижестоящей инстанции не оценил, соответствуют ли меры, принятые с целью переселить жителей санитарно-защитной зоны, степени угрозы, которой подвергается истица. В результате суд не установил, можно ли считать выделение [г-же Ледяевой] нового жилища в соответствии с требованиями жилищного законодательства путем постановки ее в очередь предоставлением ей реального шанса жить в условиях окружающей среды, которые благоприятны для ее жизни и здоровья». Суд также выразил сомнение относительно того, должно ли государство отвечать за переселение жителей зоны.

В. Предпосылки ситуации с жильем в России

59. В течение советского периода большинство жилья в России принадлежало различным государственным органам и предприятиям, находящимся в государственной собственности. Население жило в этих квартирах в качестве пожизненных нанимателей. В 1990-х годах были осуществлены масштабные приватизационные программы. В некоторых случаях имущество, которое не было приватизировано, передавалось в муниципальную собственность.

60. В настоящее время определенная часть российского населения продолжает жить в качестве нанимателей в жилых домах, принадлежащих органам местного самоуправления, по причине определенных преимуществ. В частности, наниматели муниципальных квартир не обязаны платить налог с имущества, арендная плата, которую они платят, значительно ниже рыночных цен, и они имеют полные права пользования и распоряжения имуществом. Некоторые лица вправе требовать предоставления им органами местного самоуправления нового жилья, в случае если они соответствуют условиям, установленным законодательством.

61. С исторической точки зрения право на получение нового жилья было одним из основных социально-экономических прав, предусмотренных в советском законодательстве. В соответствии с Жилищным кодексом РСФСР от 24 июня 1983 года, который все еще был в силе в России в период имеющих отношение к настоящему делу событий, каждый наниматель, чьи жилищные условия не соответствовали стандартам, был вправе встать в очередь на получение нового жилья от местных властей. Очередь представляет собой порядок приоритета, согласно которому котором предоставляется жилье, когда оно имеется в наличии.

62. Тем не менее, нахождение в очереди не дает лицу права требовать определенных условий или сроков предоставления государством нового жилья. Некоторые категории населения, в том числе судьи, сотрудники органов внутренних дел и инвалиды, вправе встать в специальную «приоритетную очередь». Тем не менее, похоже, что российское законодательство не содержит права на помещение в приоритетную очередь исключительно по причине серьезных экологических угроз.

63. С советских времен сотни тысяч россиян стоят в очередях на получение жилья, которые становятся все длиннее год от года по причине недостатка ресурсов на постройку нового муниципального жилья. В настоящее время факт нахождения кого-либо в очереди представляет собой признание государством своего намерения предоставить жилье, когда на то будут ресурсы. Заявительница отмечает, например, что человек, являющийся первым в очереди на получение жилья в ее муниципальном образовании, ждет нового муниципального жилья с 1968 года. Она сама получила номер 6820 в этой очереди в 1999 году.

ПРАВО

I. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 8 КОНВЕНЦИИ

64. Заявительница утверждала, что имело место нарушение ст.8 Конвенции в связи с тем, что государством не были защищены ее личная жизнь и жилище от серьезной экологической угрозы, связанной с промышленной деятельностью металлургического завода «Северстали».

65. Статья 8 Конвенции, на которую ссылается заявительница, гласит следующее: «1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции. 2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случая, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц».

А. Применимость статьи 8 в настоящем деле

1. Свойство и степень предполагаемого вмешательства в права заявительницы

66. Обе стороны согласились с тем, что место жительства заявительницы было затронуто промышленным загрязнением. Также не оспаривалось, что основной причиной загрязнения является металлургический завод «Северстали», действующий вблизи от дома заявительницы.

67. Суд отмечает, тем не менее, что уровень неудобств, причиненных «Северсталью», и последствия загрязнения для заявительницы являются предметом спора между сторонами. В то время как заявительница настаивает на том, что загрязнение значительным образом повлияло на ее личную жизнь и здоровье, Правительство, являющееся ответчиком, утверждает, что вред, причиненный заявительнице в результате расположения ее дома в пределах санитарно-защитной зоны, сам по себе не может привести к тому, чтобы встал вопрос о нарушении ст.8 Конвенции. В связи с этим заявлением Правительства Суд должен сначала установить, может ли ситуация, в связи с которой подана жалоба заявительницы, проверяться на соответствие ст.8 Конвенции.

(а) Общие принципы

68. Статья 8 была задействована в различных делах, затрагивающих вопросы экологии, вместе с тем, она не нарушается каждый раз, когда происходит ухудшение состояния окружающей среды: право на сохранение состояния природы как таковое не входит в число прав и свобод, гарантируемых Конвенцией (см. Kyrtatos v. Greece, no. 41666/98, ECHR 2003- VI, § 52). Таким образом, чтобы мог быть поднят вопрос о нарушении ст.8, должно иметь место вмешательство, напрямую затрагивающее жилище заявителя, его семейную или личную жизнь.

69. Суд далее отмечает, что неблагоприятные последствия загрязнения окружающей среды должны достигнуть определенного минимального уровня, чтобы они могли рассматриваться в свете ст.8 (см. Lo pez Ostra v. Spain, постановление от 9 декабря 1994 года, Series A no. 303- C, p.54, §51; см. также, в соответствующем смысле, Hatton and Others v. The United Kingdom [ GC], no. 36022/97, ECHR 2003- VIII, § 118). Оценка этого минимума относительна и зависит от всех обстоятельств дела, таких как интенсивность и продолжительность неблагоприятного воздействия, его влияние на физическое и психическое здоровье. Общий экологический контекст также должен быть принят во внимание. Нельзя говорить об обоснованном требовании в соответствии со ст.8, если неблагоприятное воздействие, о котором говорится в жалобе, незначительно в сравнении с экологическими угрозами, неминуемыми при проживании в любом современном городе.

70. Таким образом, для того, чтобы они могли быть рассмотрены в свете нарушения ст.8, жалобы, связанные с неблагоприятным воздействием окружающей среды, должны показать, во-первых, что имело место действительное вмешательство в частную сферу заявителя, во-вторых, что был достигнут определенный уровень опасности.

(б) Доводы заявительницы

71. Заявительница утверждала, что степень загрязнения окружающей среды в месте ее жительства оказывала и оказывает серьезное негативное воздействие на здоровье и благополучие как ее самой, так и ее семьи.

72. Она ссылалась на ряд документов, которые, по ее мнению, подтверждают негативное воздействие промышленной деятельности металлургического завода «Северстали» на население Череповца. В частности, она ссылалась на доклад д-ра Чернайка (см. п.46), заключение Санкт-Петербургского центра гигиены и здравоохранения (см. п.45), информационное сообщение экологического департамента муниципалитета Череповца и письмо из Череповецкого центра санитарного контроля (см. п.47).

73. Заявительница указывала, что в 2004 году Суд запросил у правительства определенную первичную информацию о загрязнении воздуха в Череповце. Заявительница настаивала на том, что правительство имеет доступ к этим сведениям, но не представило их в Суд. Доклад, подготовленный правительством, содержит лишь информацию о среднем уровне загрязнения за определенные продолжительные периоды времени, которая недостаточна для того, чтобы понять, как загрязняющие вещества воздействовали на здоровье человека в Череповце. По мнению заявительницы, средние уровни загрязнения за определенные продолжительные периоды времени, хотя они сами по себе превышают безопасные уровни, скрывают эпизоды особенно высокого уровня загрязнения в пиковые периоды. Заявительница предложила Суду сделать основанные на процессуальном принципе состязательности выводы из непредставления правительством запрошенных документов.

(в) Доводы правительства

74. Правительство в целом признало, что концентрация загрязняющих веществ в воздухе около дома заявительницы превышает экологические нормы. В то же время, нет доказательств, что личная жизнь или здоровье заявительницы были каким-то образом расстроены деятельностью металлургического завода в непосредственной близости от ее дома. Правительство заявило, что «факт проживания г-жи Фадеевой [заявительницы] на территории санитарно-защитной зоны [ОАО «Северсталь»] означает не то, что был причинен ущерб, а то, что ущерб мог быть причинен».

75. Правительство указало на то, что национальные суды никогда не исследовали влияние промышленного загрязнения на здоровье заявительницы и никогда не оценивали причиненный им ущерб. Правительство заявило, что заявительница не поднимала эти вопросы при рассмотрении ее дела национальными судами.

76. Правительство далее отметило, что заявительница не использовала способы, предусмотренные российским законодательством для оценки экологических угроз. В частности, заявительница могла заказать проведение «санитарно-эпидемиологической экспертизы» экологической ситуации, как предусмотрено приказом Министерства здравоохранения от 15 августа 2001 года. Более того, правительство настаивало, что «при оценке уровня риска здоровью жителей, следует исходить из официально зарегистрированной информации о выбросах в атмосферу, которая проанализирована и обобщена на основе применимых методов в соответствии с законодательством Российской Федерации».

77. Что касается заболевания, диагностированного Северо-Западным центром гигиены и здравоохранения (см. п.45), Правительство утверждало, что оно является профессиональным. В соответствии с объяснениями правительства, заявительница работала в опасной отрасли промышленности; ее обязанности состояли в укрытии тюбинга и другого промышленного оборудования термоизолирующими материалами. Такая работа требует значительных физических усилий и часто осуществляется на открытом воздухе или в неотапливаемых помещениях. Таким образом, это заболевание вызвано не местом жительства заявительницы, а неблагоприятными условиями ее трудовой деятельности. По мнению правительства, сопутствующие диагнозы, поставленные заявительнице, широко распространены и не являются необычными среди лиц ее возраста, вне зависимости от места проживания.

78. Правительство не выразило несогласия с исходными посылками, содержащимися в докладе д-ра Чернайка, но оспорило его выводы (см. п.46). Правительство заявило, что «заключения Чернайка относительно большей подверженности жителей санитарно-защитной зоны ОАО «Северсталь» определенным заболеваниям являются абстрактными по своей природе, ни на чем не основаны и таким образом не могут быть приняты во внимание».

(г) Оценка Суда

79. Суд вначале отмечает, что при оценке доказательств по общему правилу применению подлежит стандарт доказывания «вне разумного сомнения». Такое доказывание может следовать из сосуществования достаточно сильных, ясных, совместимых или одинаковых неопровергнутых презумпций относительно фактов. Также должно быть отмечено, что практика Суда допускает гибкость в этом отношении, с учетом природы материального права, нарушение которого предполагается, а также имеющихся трудностей доказывания. В определенных случаях только правительство-ответчик имеет доступ к информации, способной подтвердить или опровергнуть притязания заявителя; соответственно, прямолинейное применение принципа «каждая сторона обязана доказать обстоятельства, на которые ссылается» невозможно (см. Aktas v. Turkey, no. 24351/94, § 272, ECHR 2003- V (извлечения)).

80. Переходя к конкретным обстоятельствам дела, Суд отмечает, что, как утверждает заявительница, ее здоровье пострадало в результате проживания около металлургического завода. Единственным медицинским документом, представленным заявительницей в обоснование своих требований, является доклад, подготовленный клиникой в Санкт-Петербурге (см. п.45). Суд пришел к выводу, что этот доклад не устанавливает причинно-следственную связь между загрязнением окружающей среды и заболеваниями заявительницы. Заявительницей не представлено никаких других медицинских доказательств, которые ясно связывали бы состояние ее здоровья с высокими уровнями загрязнения в месте ее жительства.

81. Заявительницей также представлен ряд официальных документов, подтверждающих, что, с 1995 года (дата ее первого обращения в суд), загрязнение окружающей среды в месте ее жительства постоянно превышало безопасные уровни (см. п.31 и след.). По мнению заявительницы, эти документы доказывают, что любое лицо, подверженное таким уровням загрязнения, неизбежно пострадает от серьезного ущерба своему здоровью и благополучию.

82. В связи с этим аргументом Суд учитывает, что, во-первых, Конвенция вступила в силу в отношении России 5 мая 1998 года. Таким образом, только период после этой даты может быть принят во внимание при оценке свойства и степени предполагаемого вмешательства в личную жизнь заявительницы.

83. В соответствии с материалами, представленными в Суд, с 1998 года уровни загрязнения применительно к ряду замеряемых параметров превышали установленные на национальном уровне нормы. Так, данные, предоставленные Правительством, подтверждают, что в 1999-2003 годах концентрация пыли, сероуглерода и формальдегида в воздухе около дома заявительницы постоянно превышала ПДК (см. Приложение к настоящему постановлению). В 1999 году концентрация пыли была в 1,76 раза больше, чем ПДК, а в 2003 году – больше в 1,13 раза. В 1999 году концентрация сероуглерода была в 3,74 раза выше ПДК; в 2003 году концентрация этого вещества упала, но все равно была в 1,12 раза выше ПДК. Концентрация формальдегида была в 4,53 раза выше ПДК. В 2003 году она была в 6,3 раза выше ПДК. Более того, передозировка различных других веществ, таких как марганец, бензопирен и сернистый газ, также была зафиксирована в течение этого периода (см. п.38 и след.).

84. Суд далее отмечает, что цифры, представленные правительством, отражают только среднегодовые величины и не дают информации о ежедневных или максимальных уровнях загрязнения. Как сообщало само правительство, максимальные концентрации загрязняющих веществ около дома заявительницы часто в десять раз превышали средние ежегодные ПДК (которые сами по себе были выше безопасных уровней). Суд также отмечает, что правительство не объяснило, почему оно не предоставило документы и отчеты, затребованные Судом (см. п.43), несмотря на то, что эти документы были безусловно доступны национальным властям. Таким образом, Суд делает вывод, что экологическая ситуация в определенные периоды времени могла быть еще хуже, чем это следует из имеющихся данных.

85. Суд далее отмечает, что в ряде случаев государство признало, что экологическая ситуация в Череповце стала причиной увеличения уровня заболеваемости среди жителей города (см. пп.12,15,34,47). Доклады и официальные документы, представленные заявительницей, и, в частности, доклад д-ра Чернайка (см. п.46), описывают неблагоприятные последствия загрязнения для всех жителей Череповца, особенно тех, которые живут вблизи завода. Так, исходя из информации, представленной обеими сторонами, в течение всего соответствующего периода времени концентрация формальдегида в воздухе около дома заявительницы была в 3-6 раз выше безопасных уровней. Д-р Чернайк описал вредный эффект формальдегида следующим образом: «В связи с продолжающимися выбросами формальдегида в череповецкой санитарно-защитной зоне, я предполагаю, что население, проживающее в пределах зоны, будет чаще обычного страдать от рака носовых проходов, головных болей, хронического раздражения глаз, носа и гортани, по сравнению с населением, проживающим на территории, не подверженной загрязнению формальдегидом в таком избыточном количестве». Что касается сероуглерода, концентрация которого превышала ПДК в 1,1-3,75 раза в течение всего этого периода (кроме 2002 года) д-р Чернайк указал: «В связи с продолжающимися выбросами CS 2 в череповецкой санитарно-защитной зоне, я предполагаю, что население, проживающее в пределах зоны, будет чаще обычного страдать от нарушений нервноповеденческой, неврологической, кардиоваскулярной и репродуктивной функций, по сравнению с населением, проживающим на территории, не подверженной загрязнению CS 2 в таком избыточном количестве».

86. В заключение, Суд уделяет особое внимание тому факту, что национальные суды по настоящему делу признали право заявительницы быть переселенной. Действительно, влияние загрязнения на личную жизнь заявительницы не было в центре внимания национального судопроизводства. Тем не менее, как следует из мнения Вологодского областного суда по делу Ледяевой (п.58), не оспаривалось, что загрязнение, причиняемое объектами «Северстали», требовало переселения в безопасную зону. Более того, национальное законодательство само определяет зону, в которой находится дом заявительницы, как непригодную для проживания (см. п.51). Таким образом, можно сказать, что наличие вмешательства в частную сферу заявительницы воспринималось как само собой разумеющееся на национальном уровне.

87. Обобщая сказанное, Суд отмечает, что в течение значительного периода времени концентрация различных токсичных элементов в воздухе около дома заявительницы значительно превышала ПДК. Российское законодательство определяет ПДК как безопасные концентрации токсичных элементов (см. п.49). Соответственно, когда ПДК превышены, загрязнение становится потенциально опасным для здоровья и благополучия тех, кто подвержен этому загрязнению. Это презумпция, которая может и не быть правильной в конкретном случае. То же самое может быть замечено и по поводу докладов, представленных заявительницей: вероятно, что, несмотря на чрезмерное загрязнение и его доказанное негативное воздействие на население в целом, заявительнице не был причинен никакой необычный или экстраординарный ущерб.

88. В данном деле, тем не менее, сильная комбинация косвенных доказательств и презумпций позволяет сделать вывод о том, что здоровье заявительницы ухудшилось в результате того, что она в течение долгого времени была подвержена действию промышленных выбросов из металлургического завода «Северстали». Даже если предположить, что загрязнение не причинило никакого значительного ущерба ее здоровью, оно неизбежно сделало заявительницу более подверженной различным заболеваниям. Более того, нет сомнений в том, что оно негативно повлияло на качество жизни в ее доме. Таким образом, Суд соглашается с тем, что действительно имевшее место негативное воздействие на здоровье и благополучие заявительницы достигло уровня, позволяющего поднять вопрос о нарушении ст.8 Конвенции.

2. Ответственность государства за предполагаемое вмешательство

89. Суд отмечает, что в рассматриваемый период времени металлургический завод «Северстали» не находился в государственной собственности, не контролировался и не управлялся государством. Таким образом, Суд считает, что Российская Федерация не вмешивалась напрямую в личную жизнь или жилище заявительницы. В то же время, Суд указывает на то, что ответственность государства в экологических делах может вытекать из бездействия по регулированию частного сектора промышленности (см. дело Hatton and Others, приведенное выше). Соответственно, требования заявительницы должны быть проанализированы в контексте позитивных обязательств государства предпринимать разумные и соответствующие меры по обеспечению прав заявительницы в соответствии с п.1 ст.8 Конвенции (см. Powell and Rayner v. United Kingdom, постановление от 21 февраля 1990 года , Series A no. 172, § 41, и Guerra v. Italy , постановление от 19 февраля 1998 года , Reports of Judgments and Decisions 1998-I, § 58). В этих условиях первая задача, стоящая перед Судом, заключается в том, чтобы оценить, следовало ли ожидать от государства действий, направленных на предотвращение или прекращение предполагаемого вмешательства в права заявительницы.

90. Суд отмечает в этой связи, что металлургический завод «Северстали» был построен государством и первоначально принадлежал ему. Завод неправильно функционировал с самого начала, выбрасывая газы, запах и загрязнение и вызывая проблемы со здоровьем и неудобства у многих людей в Череповце (см. Приложение, а также пп.11,12). После приватизации завода в 1993 году государство продолжало осуществлять контроль за промышленной деятельностью завода через установление требований, предъявляемых к деятельности собственникам завода, и осуществление надзора за их соблюдением. Завод подвергался многочисленным инспекциям государственных экологических органов, на собственника завода и его менеджмент налагались административные взыскания (см. п.114 ниже). Экологическая ситуация, в связи с которой была подана жалоба, не являлась результатом случайного или неожиданного поворота событий, а, напротив, была долгосрочной и хорошо известной (см. пп.11,12,15). Как и в деле Lo pez Ostra ( Lo pez Ostra v. Spain, приведено выше, § 52-53), в настоящем деле муниципальные власти были в курсе продолжающихся экологических проблем и применяли определенные санкции для того, чтобы исправить ситуацию.

91. Суд отмечает далее, что металлургический завод «Северстали» нес и продолжает нести ответственность за почти 95% от общего загрязнения воздуха в городе (см. п.42). В отличие от многих других городов, где загрязнение вызвано большим количеством незначительных источников, основная его причина в Череповце легко определима. Экологические неприятности, в связи с которыми подана жалоба, очень специфичны и полностью связаны с промышленной деятельностью одного отдельного предприятия. Это особенно верно применительно к ситуации тех, кто живет в непосредственной близости от металлургического завода «Северстали».

92. Суд пришел к выводу, что власти в настоящем деле должны были оценить опасности загрязнения и принять адекватные меры к тому, чтобы предотвратить или сократить их. Комбинация этих факторов показывает необходимую связь между выбросами загрязняющих веществ и государством для того, чтобы поднять вопрос о позитивном обязательстве государства в соответствии со ст.8.

93. Остается необходимым определить, придерживалось ли государство, при обеспечении прав заявительницы, справедливого баланса конкурирующих интересов заявительницы и сообщества в целом, как того требует второй параграф исследуемой статьи.

Б. Обоснование в соответствии с п.2 статьи 8

1. Общие принципы

94. Суд вновь подчеркивает, что, какой бы способ анализа ни был избран - нарушение позитивной обязанности или прямое вмешательство государства, - применимые принципы, связанные с обоснованием в соответствии с п.2 ст.8, в части баланса между правами отдельного лица и интересами сообщества в целом, в основном схожи (см. Keegan v. Ireland, постановление от 26 мая 1994 года, Series A no.290, p. 19, § 49).

95. Прямое вмешательство государства в осуществление прав, предусмотренных в ст.8, никогда не будет совместимо с п.2, если оно не было «предусмотрено законом». Нарушение национального права в этих делах с необходимостью приводит к нарушению Конвенции.

96. Вместе с тем, в тех случаях, когда государство должно предпринять позитивные меры, выбор средств в принципе является вопросом, по которому Договаривающиеся Государства обладают свободой усмотрения. Существуют различные способы обеспечить «уважение личной жизни», и даже если государство не предпринимает какую-то определенную меру, предусмотренную национальным законодательством, оно все еще может исполнить свою позитивную обязанность другими средствами. Соответственно, в таких делах критерий «предусмотрено законом» теста обоснованности не может быть применен таким же образом, как в случаях прямого вмешательства государства.

97. Суд отмечает, в то же время, что во всех предыдущих делах, в которых экологические вопросы затрагивали нарушения Конвенции, нарушение было обусловлено неисполнением национальными властями какого-либо из аспектов национального правового режима. Так, в Lo pez Ostra мусороперерабатывающий завод незаконно действовал без лицензии и в конце концов был закрыт (постановление по делу Lo pez Ostra, приведено выше, §§ 16-22). В Guerra также нарушение было основано на неправомерной позиции на национальном уровне, так как заявители не могли получить от государства информацию, которую государство было по закону обязано предоставить ( Guerra and Others v. Italy, приведено выше, p. 219, § 25-27). В S. v. France ( no. 13728/88, решение Комиссии от 17 мая 1990 года, Decisions and Reports ( DR) 65, p. 263), вопрос законности с точки зрения внутреннего права также был принят во внимание.

98. Таким образом, в делах, в которых заявитель жалуется в связи с бездействием государства в защите его конвенционных прав, соблюдение национального права должно рассматриваться не как отдельный и неизбежно ведущий к определенным выводам тест, а скорее как один из многих аспектов, которые должны быть приняты во внимание при оценке того, соблюло ли государство «справедливый баланс» в соответствии с п.2 ст.8.

2. «Правомерная цель»

99. Когда государство должно предпринять позитивные меры для того, чтобы обеспечить справедливый баланс между интересами заявителя и сообщества в целом, цели, указанные во втором параграфе ст.8 могут иметь определенное значение, однако это положение относится только к «вмешательствам» в право, защищаемое первым параграфом, – другими словами, это связано с негативными обязательствами, вытекающими из него (см. Rees v. the United Kingdom, постановление от 17 октября 1986 года, Series A no. 106, p. 15, § 37).

100. Суд отмечает, что основным обоснованием, предложенным правительством в объяснение отказа переселить заявительницу, была защита интересов других жителей Череповца, имеющих право на получение бесплатного жилья в соответствии с национальным законодательством. Согласно объяснениям правительства, так как муниципалитет обладает лишь ограниченными ресурсами на постройку нового жилья для социальных целей, немедленное переселение заявительницы неизбежно нарушит права других лиц, стоящих в очереди.

101. Далее правительство-ответчик затронуло, во всяком случае, в общих чертах, вопрос экономического благополучия страны (см. ниже, п.111). Как и правительство-ответчик, Суд полагает, что продолжающееся функционирование металлургического завода, в связи с которым рассматривается данный спор, вносит свой вклад в экономическую систему Вологодской области и, в этой связи, направлено на достижение правомерной цели в значении п.2 ст.8 Конвенции. Остается определить, обеспечили ли власти при достижении этой цели справедливый баланс между интересами заявительницы и сообщества в целом.

3. «Необходимость в демократическом обществе»

(а) Общие принципы

102. Суд напоминает, что при определении того, что необходимо для достижения одной из целей, упомянутых в п.2 ст.8 Конвенции, свобода усмотрения должна быть предоставлена национальным властям, так как они в принципе способны лучше, чем международный суд, оценить местные нужды и условия. Хотя национальные власти осуществляют первичную оценку необходимости, окончательное решение о том, является ли обоснование, данное государством, адекватным и достаточным, принимается Судом (см., среди других решений, Lustig- Prean and Beckett v. The United Kingdom, nos. 31417/96 и 32377/96, 27 сентября 1999 года, §§ 80-81).

103. В последние десятилетия загрязнение окружающей среды стало предметом растущего общественного внимания и тревоги. Как следствие, государства предприняли различные меры с целью сократить вредные последствия промышленной деятельности. При оценке этих мер с точки зрения ст.1 Протокола №1 к Конвенции, Суд, как правило, признавал, что государства обладают широкой свободой усмотрения в сфере охраны окружающей среды. Так, в 1991 году в Fredin v. Sweden (постановление от 18 февраля 1991 года, Series A no. 192, § 48) Суд признал, что «в сегодняшнем обществе охрана окружающей среды приобретает все более важное значение» и решил, что вмешательство в право частной собственности (отзыв лицензии заявителя на добычу гравия на своей земле в целях сохранения состояния природы) не было неприемлемым или непропорциональным в контексте ст.1 Протокола №1 к Конвенции. Одним годом позже, в Pine Valley Development Ltd and Others v. Ireland (постановление от 29 ноября 1991 года, Series A no. 222), Суд подтвердил этот подход.

104. В другой категории дел, где рассматривалось бездействие государства, Суд также предпочел воздержаться от оценки национальной политики в области охраны окружающей среды. В недавнем постановлении Большой палаты Суд решил, что «Суд не должен придерживаться специального подхода в этой связи со ссылкой на специальный статус экологических прав человека» ( Hatton [ GC], приведено выше, § 122). В более раннем деле Суд решил, что «точно не… Суд должен поставить себя вместо национальных властей при оценке того, какая политика лучше в этой сложной технической и социальной сфере. Это та зона, в которой Договаривающиеся Стороны признанно имеют широкую свободу усмотрения» ( Powell and Rayner v. The United Kingdom, приведено выше, p. 89, § 44).

105. У Суда сохраняется возможность придти к выводу, что имело место явная ошибка в усмотрении национальных властей при обеспечении справедливого баланса конкурирующих интересов различных частных лиц в этой сфере. Вместе с тем, сложность вопросов, связанных с охраной окружающей среды, делают роль Суда в этой связи преимущественно субсидиарной. Суд должен сначала исследовать вопрос о том, был ли процесс принятия решения справедливым и позволял ли он как таковой отдать должное интересам, закрепленным за индивидами статьей 8 (см. Buckley v. the United Kingdom, постановление от 25 сентября 1996 года, Reports of Judgments and Decisions 1996- IV, pp. 1292-93, §§ 76-77), и только в исключительных обстоятельствах он может пойти дальше и подвергнуть оценке выводы, сделанные национальными властями по существу (см. Taskin and Others v. Turkey , no. 46117/99, § 117, 10 ноября 2004 года).

(б) Доводы заявительницы

106. Заявительница прежде всего указывала, что российское законодательство требовало ее переселения за пределы санитарно-защитной зоны «Северстали». По ее мнению, постановление 1974 года (см. п.11) возлагает на государство обязанность по ее переселению за пределы санитарно-защитной зоны. Далее, переселение жителей санитарно-защитной зоны было предусмотрено федеральной целевой программой, принятой в 1996 году (см. п.15). Законодательство в истолковании Верховного Суда по делу Иващенко (см. п.57) предусматривает немедленное переселение заявительницы, а не ее постановку в очередь. Единственным необходимым основанием для переселения всегда являлся факт проживания в пределах санитарно-защитной зоны. Вместе с тем, власти не выполнили юридическую обязанность по переселению заявительницы в новое жилище и не были принуждены к этому судами.

107. В своих объяснениях правительство-ответчик сослалось на п.5 ст.10 Градостроительного кодекса в обоснование продолжающегося проживания заявительницы в пределах санитарно-защитной зоны (см. п.55). Вместе с тем, по мнению заявительницы, это положение применяется только к местам временного проживания, а не к постоянным жилым зонам и домам, в одном из которых живет заявительницы. Соответственно, п.5 ст.10 Градостроительного кодекса, на который ссылается правительство, неприменим в ситуации заявительницы.

108. Заявительница далее обвинила власти в непринятии адекватных мер по обеспечению ее прав, закрепленных ст.8 Конвенции. Во-первых, правительство не привело никаких действительных причин в обоснование вмешательства в ее права по ст.8. Во-вторых, оно не предприняло эффективных мер для того, чтобы предотвратить или минимизировать загрязнение окружающей среды. Несмотря на убедительные доказательства неприемлемых и нарушающих национальные нормативы уровней загрязнения от завода «Северстали» правительство лишь отметило, «что вопрос ограничения, приостановления или прекращения его деятельности в связи с загрязнением окружающей среды не поднимался».

(в) Доводы Правительства

109. Правительство утверждало, что жалоба заявительницы является необоснованной, и в настоящем деле не произошло нарушение ст.8 Конвенции. Доводы правительства могут быть обобщены следующим образом.

110. В своих первичных объяснениях, представленных в Суд, правительство признало факт расположения дома заявительницы в пределах санитарно-защитной зоны «Северстали», но утверждало, что решения национальных судов, которые отклонили требования заявительницы о ее немедленном переселении, соответствовали закону. Применимое российское законодательство предусматривает лишь постановку заявительницы в общую очередь на переселение в будущем, являющееся обязанностью муниципальных властей. Правительство далее утверждало, что предоставление заявительнице квартиры без учета ее места в очереди нарушит права других людей, имеющих право на получение бесплатного жилья в соответствии с национальным законодательством.

111. В своих объяснениях, представленных после признания жалобы заявительницы приемлемой, и на устном слушании правительство утверждало, что решения национальных судов были ошибочными, так как дом заявительницы не находится в санитарно-защитной зоне. Правительство также указало, что, в соответствии с национальным правом, «допускается временное проживание г-жи Н.М. Фадеевой на территории санитарно-защитной зоны», так как «государственные или общественные интересы требуют осуществления хозяйственной или иной деятельности на таких территориях». Правительство сослалось, в частности, на ст.10 Градостроительного кодекса РФ (см. п.55). Правительство пишет, что «в соответствии с п.5 ст.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации, временное проживание людей на территориях, неблагополучных в экономическом отношении, допускается в случаях, когда государственные или общественные интересы требуют осуществления хозяйственной или иной деятельности на таких территориях».

112. Правительство также заявило, что заявительница переехала в квартиру по адресу: улица Жукова, дом 1, по своей собственной воле, и ничто не препятствует ей покинуть ее. Более того, заявительница вправе в любой момент приватизировать квартиру и затем продать ее для того, чтобы купить жилье в любом другом районе города.

113. Правительство также обратило внимание на то, что государственные власти осуществляют регулярный мониторинг качества воздуха в городе и, более того, предприняли ряд научных исследований с целью оценить влияние загрязнения на жителей Череповца.

114. Правительство также представило информацию о том, что государственные власти налагали различные административные взыскания на ОАО «Северсталь» с целью обеспечить, чтобы его деятельность соответствовала национальным нормам. В частности, в 1995-2000 годах Государственный комитет по охране окружающей среды осуществил 89 проверок ОАО «Северсталь», выявив более 300 нарушений. В течение этого периода должностные лица металлургического завода были привлечены к административной ответственности за нарушения законодательства об охране окружающей среды в 45 случаях. В 2001-2003 годах Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществило четыре комплексные проверки завода, в ходе которых было выявлено 44 нарушения законодательства об охране окружающей среды. На настоящий момент большинство нарушений, выявленных уполномоченными органами власти, устранены.

115. В завершение, правительство доказывало, что в последние годы осуществление ряда федеральных и муниципальных программ привело к уменьшению загрязнения в Череповце. Правительство подчеркнуло, что мониторинг состояния окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти, показал улучшение общей экологической ситуации в городе и то, что уровни загрязнения около дома заявительницы не отличаются значительно от средних уровней по городу. Правительство также перечислило ряд различных технологических усовершенствований, внедренных металлургическим заводом с целью сократить выбросы и заявило, что несколько новых усовершенствований будет внедрено в ближайшем будущем.

(г) Оценка Суда

( i) Предполагаемое бездействие по переселению заявительницы

116. Суд отмечает вначале, что экологические последствия деятельности металлургического завода «Северстали» не соответствуют требованиям в сфере охраны окружающей среды и здоровья населения, установленным соответствующим российским законодательством. Для того, чтобы обеспечивать деятельность важных предприятий этого типа, российское законодательство, в качестве компромиссного решения, предполагает создание буферных зон вокруг объектов предприятия, в которых загрязнение может официально превышать безопасные нормативы. Таким образом, существование таких зон является необходимым условием деятельности опасного предприятия – в противном случае оно должно быть закрыто или существенно реструктурировано.

117. Основная задача санитарно-защитной зоны заключается в том, чтобы отделить жилые зоны от источников загрязнения и тем самым минимизировать его негативные эффекты для населения соседних территорий. Правительство показало, что в течение последних двадцати лет общие выбросы из металлургического завода «Северстали» значительно уменьшились, и эту тенденцию можно только приветствовать (см п.37 и след.). Тем не менее, в течение всего рассматриваемого периода (начиная с 1998 года) уровни загрязнения по ряду опасных веществ продолжали превышать безопасные уровни. Соответственно, деятельность завода «Северстали» в соответствии с национальными стандартами в области окружающей среды возможна только в том случае, если эта зона, отделяющая предприятие от жилых зон города, будет продолжать существовать и служить своему предназначению.

118. Стороны оспаривают действительный размер зоны. В своих более поздних объяснениях, представленных в Суд после признания жалобы заявительницы приемлемой, и в устном выступлении в Суде Правительство отрицало, что заявительница живет в ее пределах. Тем не менее, в своих первичных объяснениях правительство прямо указало, что дом заявительницы расположен в пределах зоны. Тот факт, что санитарно-защитная зона металлургического завода «Северстали» включает жилые районы города, был подтвержден в федеральной целевой программе, утвержденной правительством в 1996 году (см. п.15). Что касается дома, в котором проживает заявительница, в отдельности, тот факт, что он расположен в пределах санитарно-защитной зоны металлургического завода, не оспаривался в ходе судопроизводства в национальных судах и был подтвержден национальными властями во многих случаях. Статус зоны был оспорен только после того, как жалоба была коммуницирована правительству, являющемся ответчиком. Таким образом, Суд считает, что в течение рассматриваемого периода заявительница жила в пределах санитарно-защитной зоны «Северстали».

119. Правительство далее заявило, что уровни загрязнения, связанного с металлургической промышленностью, такие же, если не выше, в других районах Череповца, по сравнению с зафиксированными рядом с домом заявительницы (см. п.39). Тем не менее, это лишь доказывает, что металлургический завод «Северстали» не соответствует национальным нормам в области охраны окружающей среды и позволяет сделать вывод, что, возможно, санитарно-защитная зона должна быть шире. В любом случае, этот довод никак не влияет на вывод Суда о том, что заявительница живет в специальной зоне, в которой промышленное загрязнение превышает безопасные уровни, а любое проживание в ней в принципе запрещено национальным законодательством.

120. Действительно, заявительница переехала в это место в 1982 году, зная, что экологическая ситуация на этой территории не является благоприятной. Тем не менее, учитывая недостаток жилья в то время и тот факт, что практически все жилые здания в промышленных городах находились в государственной собственности, весьма вероятно, что заявительница не имела другого выхода, кроме как принять квартиру, предложенную ее семье (см. п.59 и след.). Более того, в связи с относительной скудностью экологической информации в то время, заявительница могла недооценивать серьезность проблем с загрязнением в ее микрорайоне. Также важно, что заявительница получила квартиру правомерно от государства, которое не могло не знать, что квартира расположена в санитарно-защитной зоне металлургического завода, и что экологическая ситуация там весьма плачевна. Таким образом, нельзя заявлять о том, что заявительница сама создала ситуацию, в связи с которой жалуется, или несет за нее какую-либо ответственность.

121. Также имеет значение то, что в 1990-х годах стало возможным без ограничений арендовать или купить жилое помещение, и заявительницу никто не удерживал от того, чтобы уехать из опасной зоны. В этой связи Суд отмечает, что заявительница пользуется находящейся в муниципальной собственности квартирой по адресу: улица Жукова, дом 1, в качестве пожизненного нанимателя. Условия ее найма благоприятнее рыночных. Переезд в другой дом приведет к значительным расходам, которые в ее ситуации невозможны, так как ее единственным источником дохода является государственная пенсия и выплаты, связанные с ее профессиональным заболеванием. То же следует отметить и о возможности купить другую квартиру, предложенной правительством-ответчиком. Хотя теоретически возможно, чтобы заявительница поменяла свою личную ситуацию, это выглядит очень сложным. Соответственно, этот аргумент не лишает заявительницу статуса, необходимого для того, чтобы считаться жертвой нарушения Конвенции в значении ст.34, хотя это может, в определенной степени, повлиять на объем позитивных обязательств государства в настоящем деле.

122. Суд повторяет, что российское законодательство напрямую запрещает строительство любых жилых зданий в пределах санитарно-защитной зоны. Вместе с тем, закон не указывает ясно, что должно быть сделано с теми лицами, которые уже живут в такой зоне. Заявительница настаивает, что российское законодательство требует немедленного переселения жителей таких зон, и что такое переселение должно быть осуществлено за счет предприятия-загрязнителя. Тем не менее, национальные суды истолковали закон по-другому. Решениями Череповецкого городского суда, принятыми в 1996 и 1999 годах, установлено, что предприятие-загрязнитель не несет ответственности за переселение; законодательство предусматривает только постановку жителей зоны в общую очередь. Тот же суд отклонил требования заявительницы о возмещении стоимости переселения. В отсутствие каких-либо прямых требований немедленного переселения, Суд не считает это прочтение закона абсолютно лишенным смысла. Учитывая указанное выше, Суд готов принять, что единственным решением, предполагаемым национальным правом в этой ситуации, является помещение заявительницы в очередь. Таким образом, российское законодательство, в истолковании внутренних судов и национальных властей, не проводит различий между теми лицами, которые имеют право на получение нового бесплатного жилья в качестве меры социальной поддержки (ветераны войны, многодетные семьи и др.), и теми, чья повседневная жизнь серьезно нарушена токсичными газами от соседнего предприятия.

123. Суд далее отмечает, что с 1999 года, когда заявительница была помещена в очередь, ее ситуация не изменилась. Более того, как заявительница правильно отметила, нет никакой надежды, что эта мера приведет к ее переселению из зоны в обозримом будущем. Переселение определенных семей из зоны силами ОАО «Северсталь» является жестом доброй воли завода, и на это нельзя полагаться. Таким образом, мера, примененная национальными судами, никак не меняет положение заявительницы: она не дает ей никакой реалистичной надежды на то, что она окажется на расстоянии от источника загрязнения.

( ii) Предполагаемое бездействие по регулированию частной промышленности

124. Меры, которых заявительница добивалась у национальных судов (срочное переселение или возмещение расходов на переселение), не обязательно являются единственной возможной мерой, направленной на исправление ситуации, в связи с которой подана жалоба заявительницы. Суд отмечает, что «выбор средств, рассчитанных на обеспечение соответствия со ст.8… лежит в сфере отношений индивидов между собой и в принципе является вопросом, входящим в свободу усмотрения Договаривающихся Государств. В этой связи, существуют различные пути обеспечения «уважения личной жизни», и природа обязательства государства зависит от отдельного аспекта личной жизни, в связи с которым имеется спор» ( X. and U. v. The Netherlands, постановление от 26 марта 1985 года, ECHR Series A no. 91, § 24). В настоящем деле государство имело в своем распоряжении ряд средств, способных предотвратить или минимизировать загрязнение, и Суд может оценить, выполнило ли государство свои позитивные обязательства в соответствии с Конвенцией, предприняв меры общего характера.

125. В этом отношении Суд отмечает, что, как следует из объяснений правительства, загрязнение окружающей среды, вызванное металлургическим заводом, значительно сократилось за последние двадцать лет. С 1970-х годов качество воздуха в городе изменилось к лучшему. Так, когда семья заявительницы переехала в квартиру, о которой идет речь, в 1982 году, общее атмосферное загрязнение в Череповце было вдвое выше, чем в 2003 году. С 1980 года токсичные выбросы из металлургического завода «Северстали» в городской воздух уменьшились с 787,7 до 333,2 тысяч тонн. После принятия в 1996 году федеральной целевой программы (см. п.15), ежегодные общие выбросы веществ, загрязняющих воздух, связанных с объектами «Северстали», уменьшились на 5,7%. В докладе, представленном правительством, указывается, что к 2003 году средняя концентрация определенных токсичных веществ в воздухе города значительно уменьшилась (см. п.37 и след.); доля «замеров, давших неудовлетворительные результаты», в воздухе вокруг завода «Северстали» упала в течение последних пяти лет.

126. В то же время Суд отмечает, что реализация федеральных программ, принятых в 1990 и 1996 годах, не достигла ожидаемых результатов: в 2003 году концентрация ряда токсичных веществ в воздухе рядом с заводом по-прежнему превышала безопасные уровни. В то время, как в соответствии с программой, принятой в 1990 году, металлургический завод должен был сократить свои токсичные выбросы до безопасного уровня к 1998 году, то в 2004 году главный санитарный инспектор признал, что этого сделано не было, и новый срок, который был установлен для того, чтобы довести выбросы завода до уровней ниже опасных, - это 2015 год.

127. Без сомнения, значительный прогресс в уменьшении выбросов был достигнут в последние 10-20 лет. Вместе с тем, если взять только период, который подпадает под компетенцию Суда с точки зрения времени, общее улучшение ситуации с окружающей средой будет выглядеть очень медленным. Более того, как показывает доклад правительства, динамика по ряду токсичных веществ не является постоянной, и в определенные годы уровни загрязнения скорее увеличивались, чем уменьшались (см. Приложение).

128. Можно утверждать, что с учетом сложности и уровня экологической проблемы вокруг металлургического завода «Северстали», эта проблема не может быть решена в течение короткого периода времени. В самом деле, в задачи Суда не входит определение того, что конкретно должно быть сделано в данной ситуации для того, чтобы более эффективно сократить загрязнение. Тем не менее, точно входит в юрисдикцию Суда оценка того, подошло ли правительство к решению проблемы с должным вниманием и взвесило ли оно все конкурирующие друг с другом интересы. В этой связи Суд подчеркивает, что государство должно доказать, с использованием детальных и точных данных, что ситуация, при которой отдельные индивиды несут тяжелое бремя от имени всего остального сообщества, оправданна. Рассматривая настоящее дело с этой точки зрения, Суд отмечает следующее.

129. Правительство сослалось на ряд исследований, проведенных для того, чтобы оценить ситуацию с окружающей средой вокруг череповецкого металлургического завода. Тем не менее, правительство не представило этих документов и не объяснило, какое влияние они оказали на политику, проводимую в отношении завода, в особенности на условия, сформулированные в разрешении на его функционирование. Суд также отмечает, что правительством не предоставлена копия разрешения на функционирование завода и не указано, как интересы населения, проживающего вокруг металлургического завода, были учтены, когда были установлены условия, являющиеся составной частью этого разрешения.

130. Правительство заявило, что в течение рассматриваемого периода ОАО «Северсталь» было предметом различных проверок и административных взысканий за различные нарушения экологического законодательства. Тем не менее, правительство не уточнило, какие взыскания были применены и в связи с каким типом нарушений. Соответственно, не представляется возможным оценить, в какой степени эти санкции могли в действительности заставить «Северсталь» принять необходимые меры в целях защиты окружающей среды.

131. Суд полагает, что невозможно провести адекватный анализ политики правительства в отношении «Северстали», так как правительством не указано четко, из чего состояла эта политика. В этих обстоятельствах Суд должен сделать соответствующие выводы. Исходя из имеющихся материалов, Суд не может придти к выводу о том, что при регулировании промышленной деятельности металлургического завода власти придали должное значение интересам сообщества, живущего в его непосредственной близости.

132. Суммируя изложенное, Суд установил следующее. Государством разрешена деятельность загрязняющего предприятия в центре плотно населенного города. Так как токсичные выбросы из этого предприятия превышают безопасные нормативы, установленные национальным законодательством и могут подвергнуть опасности здоровье тех, кто живет поблизости, государство установило, что определенная территория вокруг завода будет свободна от любых жилых построек. Тем не менее, эти законодательные положения не были реализованы на практике.

133. Вряд ли можно сказать, что государство или предприятие-загрязнитель обязаны предоставить заявительнице бесплатное жилье, и, в любом случае, роль Суда не заключается в том, чтобы диктовать, какие именно меры должны быть предприняты государствами в целях выполнения своих позитивных обязательств в соответствии со ст.8 Конвенции. В настоящем деле, тем не менее, хотя ситуация вокруг завода требовала специального отношения к тем, кто живет в пределах зоны, государство не предложило заявительнице эффективного решения для того, чтобы помочь ей выехать из опасной территории. Более того, хотя предприятие-загрязнитель, о котором идет речь, действовало в нарушение внутренних стандартов в области охраны окружающей среды, нет информации о том, что государство разработало или предприняло эффективные меры, которые бы приняли во внимание интересы местного населения, затронутого загрязнением, и которые были бы способны сократить промышленное загрязнение до приемлемых уровней.

134. Суд делает вывод, что, несмотря на широкую свободу усмотрения, предоставленную государству-ответчику, оно не обеспечило справедливый баланс между интересами сообщества и эффективной реализацией заявительницей ее права на уважение ее жилища и ее личной жизни. Таким образом, имело место нарушение ст.8.

III. ПРИМЕНЕНИЕ СТАТЬИ 41 КОНВЕНЦИИ

135. Статья 41 Конвенции устанавливает: «Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне.»

А. Ущерб

1. Моральный ущерб

136. Заявительница потребовала 10 тыс. евро в качестве компенсации понесенного ею морального ущерба. Эта цифра, по мнению заявительницы, обоснована избыточным загрязнением окружающей среды в пределах санитарно-защитной зоны, которое оказало вредное влияние на здоровье заявительницы и реализацию ею права на жилище и личную жизнь. Такие условия также вызвали затруднительное положение и чувство неудовлетворенности, так как она и ее семья вынуждены жить в зоне более 20 лет.

137. Правительство посчитало эти требования завышенными и что признание нарушения само по себе будет адекватной справедливой компенсацией. В качестве альтернативы Правительство предложило назначить «только символическую сумму, которая была бы справедливой компенсацией морального вреда».

138. Суд готов признать, что продолжительное воздействие промышленного загрязнения на заявительницу причинило ей массу неудобств, вызвало психические проблемы и даже в определенной степени физическое страдание – это ясно по основаниям, в связи с которыми Суд посчитал нарушенной ст.8. В то же время Суд отмечает, что Конвенция вступила в силу по отношению к России 5 мая 1998 года: следовательно, Суд не имеет временнoй компетенции по взысканию ущерба за период до этой даты. Подводя итог, принимая во внимание различные имеющие значение факторы, такие как возраст и состояние здоровья заявительницы, а также продолжительность ситуации, в связи с которой подана жалоба, делая справедливую оценку на основании ст.41, Суд присуждает заявительнице 6 тыс. евро по этому основанию, плюс любые налоги, которые могут быть взысканы с этой суммы.

2. Материальный ущерб

139. По этому основанию заявительница утверждает, что правительство должно предоставить ей новое жилье, сравнимое с ее нынешней квартирой, за пределами санитарно-защитной зоны Череповца. Заявительница указывает, в свете принципов, установленных похожими делами, а также исходя из бездействия государства в этом деле по выполнению российского национального законодательства, требующего ее переселения, что государство было обязано предоставить ей новое жилье за пределами санитарно-защитной зоны. В качестве альтернативы заявительница просит присудить ей сумму ущерба в размере 30 тыс. евро, что составляет стоимость квартиры, сравнимой с квартирой заявительницы, но расположенной за пределами санитарно-защитной зоны Череповца.

140. Правительство утверждает, что это требование должно быть отвергнуто.

141. Применительно к этому требованию Суд отмечает, прежде всего, что нарушение, в связи с которым подана жалоба заявительницы, является продолжающимся по своей природе. В течение рассматриваемого периода заявительница жила в своей квартире в качестве нанимателя и никогда не лишалась этого положения. Хотя в течение этого времени промышленные выбросы оказывали отрицательное влияние на ее личную жизнь, ничто не указывает на то, что она понесла какой-либо материальный ущерб в связи с этим. Таким образом, что касается периода до принятия настоящего постановления, заявительницей не подтверждено причинение ей какого-либо материального ущерба.

142. Что касается мер в будущем, которые должны быть предприняты Правительством в целях выполнения решения Суда, установившего в настоящем деле нарушение ст.8 Конвенции, переселение заявительницы в экологически безопасную зону представляет собой одно из многих возможных решений. В любом случае, в соответствии со ст.41 Конвенции, установив нарушение ст.8 в настоящем деле, Суд возложил на правительство обязательство предпринять соответствующие меры по исправлению индивидуальной ситуации заявительницы.

Б. Расходы

143. В завершение, в порядке возмещения понесенных расходов, заявительница потребовала следующих выплат:

( i) 2тыс. евро в связи с представлением ее интересов г-ном Юрием Ванжой перед национальными властями и перед Судом на начальной стадии производства по делу, за 40 часов работы, по ставке 50 евро в час;

( ii) 3тыс. евро в связи с представлением ее интересов в Суде г-ном Кириллом Коротеевым, за 60 часов работы, по ставке 50 евро в час;

( iii) 2940 британских фунтов в связи с расходами, понесенными представителями заявительницы в Лондоне (г-н Филип Лич и г-н Билл Бауринг);

( iv) 600 британских фунтов за услуги советника г-жи Мириам Каррион Бенитес.

144. В своих дополнительных объяснениях по этой теме заявительница потребовала выплаты следующих сумм, связанных с участием ее представителей в слушании, проведенном 1 июля 2004 года:

( i) 1200 британских фунтов (800 британских фунтов в качестве гонорара г-ну Филипу Личу, по ставке 100 британских фунтов в час, плюс 400 британских фунтов за время в пути, по ставке 50 британских фунтов час);

( ii) 1400 британских фунтов (1000 британских фунтов в качестве гонорара г-ну Биллу Баурингу, по ставке 100 британских фунтов в час, плюс 400 британских фунтов за время в пути, по ставке 50 британских фунтов в час);

( iii) 1000 евро (500 евро в качестве гонорара г-ну Кириллу Коротееву, по ставке 50 евро в час, плюс 500 евро за время в пути, по ставке 25 евро в час);

( iv) 700 евро (200 евро в качестве гонорара г-же Дине Ведерниковой, по ставке 50 евро в час, плюс 500 евро за время в пути, по ставке 25 евро в час).

145. В ответ правительство заявило, что требования заявительницы в этой части не являются обоснованными. Было указано, что «ни договора [с представителями заявительницы], ни подтверждения оплаты не было представлено заявительницей в подтверждение того, что расходы являются реальными». Также были оспорены некоторые детали выставленных юристами счетов, в частности, время, предположительно затраченное г-ном Коротеевым на разговор по телефону с заявительницей, а также необходимость появления г-жи Ведерниковой в Европейском Суде.

146. Суд должен установить, во-первых, были ли расходы, указанные заявительницей, действительно понесены, и, во-вторых, были ли они необходимы (см. McCann and Others v. the United Kingdom , постановление от 27 сентября 1995 года , Series A no. 324, § 220).

147. Что касается первого вопроса, Суд отмечает, что заявительница не представила какого-либо письменного соглашения, заключенного ею с ее юристами. Вместе с тем, это не означает, что такого соглашения не существует. Российское законодательство устанавливает, что договор об оказании консультационных услуг может быть заключен в устной форме (ст.153 во взаимосвязи со ст.779 Гражданского кодекса Российской Федерации), и ничто не указывает на то, что его не было в отношениях между заявительницей и ее представителями. В любом случае, правительство не представило никаких доводов, свидетельствующих об обратном. Таким образом, гонорары юристов подлежат возмещению в соответствии с национальным правом и, с точки зрения Конвенции, являются действительно понесенными расходами.

148. Далее, должно быть установлено, являются ли расходы, понесенные юристами заявительницы, необходимыми. Что касается расходов, требуемых г-ном Юрием Ванжой, их следует сократить, учитывая тот факт, что некоторые из требований заявительницы были признаны неприемлемыми. Принимая решение на основании справедливости, Суд присуждает 1,5 тыс. евро за расходы, понесенные по этому основанию.

149. Что касается расходов, понесенных заявительницей после того, как ее жалоба была признана приемлемой, упомянутых в п.143, позиции с ( ii) по ( iv), Суд учитывает большое количество юридической и технической работы, которая требовалась от обеих сторон при подготовке этого дела. Соответственно, Суд признает эти расходы необходимо понесенными и присуждает полную сумму, запрошенную по этому основанию, то есть 3 тыс.евро в качестве гонорара и расходов г-на Коротеева и 3540 британских фунтов в качестве гонорара и расходов британских юристов и советников заявительницы.

150. В заключение, что касается расходов, связанных со слушанием 1 июля 2004 года, Суд отмечает, что присутствие всех четырех представителей заявительницы не было абсолютно необходимым. Делая разумную оценку, Суд присуждает 2 тыс. евро и 2 тыс. британских фунтов по этому основанию в качестве гонораров и расходов российских и британских юристов соответственно.

151. Любой налог, который может быть взыскан, должен быть прибавлен к этой сумме.

В. Процентная ставка

152. Суд считает возможным установить процентную ставку, равную заемной ставке Европейского центрального банка, к которой должны быть прибавлены три процентных пункта.

ИСХОДЯ ИЗ ИЗЛОЖЕННОГО, СУД ЕДИНОГЛАСНО:

1. Устанавливает, что имело место нарушение ст.8 Конвенции.

2. Устанавливает, что:

(a) государство-ответчик должно выплатить заявительнице, в течение трех месяцев с даты, в которую постановление вступает в силу в соответствии с п.2 ст.44 Конвенции, шесть тысяч евро в возмещение морального вреда, конвертированных в российские рубли по курсу на дату выплаты, плюс любой налог, который может быть взысканы с этой суммы;

(b) государство-ответчик должно выплатить заявительнице, в течение трех месяцев с даты, в которую постановление вступает в силу в соответствии с п.2 ст.44 Конвенции, следующие суммы:

(i) шесть тысяч пятьсот евро в возмещение расходов, понесенных ее российскими юристами, конвертированных в российские рубли по курсу на дату выплаты, за вычетом одной тысячи семисот тридцати двух евро, уже выплаченных г-ну Коротееву в качестве юридической помощи;

(ii) пять тысяч пятьсот сорок британских фунтов в возмещение расходов, понесенных ее британскими юристами и советниками;

(iii) любой налог, который может быть взыскан с этой суммы.

(с) по истечении вышеуказанных трех месяцев до выплаты должна взыскиваться простая процентная ставка, равная заемной ставке Европейского центрального банка за соответствующий период, к которой должны быть прибавлены три процентных пункта.

3. Отклоняет оставшуюся часть требования заявительницы о справедливой компенсации.

Совершено на английском языке, сообщено в письменном виде 9 июня 2005 года, в соответствии с пп. 2 и 3 правила 77 Регламента Суда

Секретарь Сёрен Нильсен

Председатель Кристос Розакис

В соответствии с п.2 ст.45 Конвенции и п.2 правила 74 Регламента Суда, к настоящему постановлению прилагается совпадающее мнение г-на А. Ковлера.

СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОВЛЕРА

Я разделяю единогласное мнение Палаты о том, что российские власти в настоящем деле не выполнили свое позитивное обязательство по защите прав заявительницы, предусмотренных в ст.8 Конвенции. В то же время я хотел бы разъяснить свой подход к специфическому интересу, который получил защиту в настоящем деле.

В ведущем деле Lopez Ostra v. Spain, приведенном в постановлении, Суд установил, что государство не обеспечило справедливый баланс между интересами экономического благополучия города и эффективным пользованием заявительницей ее правом в отношении ее жилища и ее личной и семейной жизни. В деле Hatton, на которое также есть ссылка, Суд придерживался той же линии аргументации (хотя Большая палата и не признала нарушения ст.8 Конвенции). В недавнем деле, затрагивающем звуковое загрязнение ( Moreno Go mez v. Spain, no. 4143/02, 16 ноября 2004 года), было вновь признано, что проблема оказывает влияние и на личную жизнь заявительницы, и на ее жилище.

С другой стороны, в деле Guerra and Others v. Italy (постановление от 19 февраля 1998 года, 14967/89, Reports 1998- I), где обсуждался вопрос доступа к информации о промышленных угрозах, Суд признал нарушение только права заявителей на личную и семейную жизнь, не упоминая об их «жилищах». Я склоняюсь к тому, чтобы согласиться с последним подходом и считать, что «экологические права» (в той части, в которой они защищаются ст.8) относятся больше к сфере «личной жизни», чем «жилища». На мой взгляд, термин «жилище» был включен в текст этого положения с прямым намерением определить специальную сферу защиты, отличающуюся от «личной и семейной жизни». В поддержку этого толкования я хотел бы процитировать особое мнение судьи Грев к постановлению по делу Hatton, в котором она отмечает, что «экологические права, тем не менее, имеют другой характер по сравнению с основным правом, запрещающим, чтобы жилище каждого могло быть обыскано без ордера». Таким образом, не подвергая сомнению вывод Суда о нарушении ст.8, я предпочел бы описать нарушение как необоснованное вмешательство в личную жизнь заявительницы.

Соответственно, упущение государства в настоящем деле заключается не только в том, что власти не переселили заявительницу в более безопасную зону. Государство обладает свободой усмотрения при принятии мер по обеспечению надлежащего баланса между уважением прав, предусмотренных в ст.8, и интересами сообщества в целом. В настоящем деле, таким образом, переселение тех, кто живет вблизи завода, может быть признано только лишь одним из многих решений и, на мой взгляд, не самым лучшим: если бы власти были строже и более последовательны в применении национальных правил в области охраны окружающей среды, проблему можно было бы решить без необходимости переселения населения и с позитивным вкладом в экологическую ситуацию в целом.

Приложение – извлечения из доклада Правительства об экологической ситуации в Череповце 4

А. Динамика загрязнения воздуха в 1999-2003 годах (по сравнению с ПДК)

Токсичный элемент

Средняя ежедневная ПДК, мг/м?

1999

2000

2001

2002

2003

Диоксид азота

0.04

0.027

0.022

0.018

0.016

0.025

Окись азота

0.06

0.021

0.015

0.011

0.01

0.024

Аммиак

0.04

0.0125

0.011

0.011

0.005

0.016

Марганец

0.001

0.0006

0.002

0.0007

0.0004

0.0008

Окись углерода

3.0

1.884

1.3

1.5

1.28

1.76

Пыль

0.15

0.264

0.25

0.24

0.2

0.17

Сероводород

0.008

0.0002

0.0007

0.0004

0.0006

0.0006

Сероуглерод

0.005

0.0187

0.015

0.011

0.004

0.0056

Фенолы

0.003

0.002

0.0014

0.0012

0.0009

0.0014

Формальдегид

0.003

0.0136

0.02

0.013

0.0099

0.019

Сернистый газ

0.05

0.0049

0.0056

0.0021

0.0024

0.0037

Б. Средние и максимальные концентрации токсичных элементов в течение последних 20-30 лет

Наблюдаемое вещество

1974

1983

1989

1996

2003

Средн.

Макс.

Средн.

Макс.

Средн.

Макс.

Средн.

Макс.

Средн.

Макс.

Пыль

-

-

0.3

4.0

0.3

2.1

0.1

1.2

0.2

0.8

Серный ангидрид

0.08

0.86

0.04

0.79

0.03

1.170

0.004

0.160

0.004

0.114

Оксид углерода

7

20

1

7

1

16

1

7

1

18

Диоксид азота

0.07

0.65

0.04

0.31

0.04

0.23

0.02

0.16

0.03

0.45

Оксид азота

-

-

0.07

0.058

0.05

0.43

0.02

0.30

0.03

1.02

Сероводород

-

-

0.006

0.058

0.002

0.029

0.002

0.023

0.001

0.013

Сероуглерод

-

-

-

-

-

-

0.011

0.076

0.006

0.046

Фенол

-

-

-

-

0.003

0.018

0.003

0.04

0.001

0.021

Аммиак

-

-

0.27

5.82

0.08

1.37

0.02

0.23

0.02

0.21

Формальдегид

-

-

-

-

-

-

0.014

0,129

0.019

0.073

1 Предельно допустимые концентрации (ПДК) – безопасные уровни различных загрязняющих веществ, в соответствии с российским законодательством.

2 Д-р Чернайк имеет ученую степень доктора биохимии, которая получена на факультете охраны здоровья населения Университета Джона Хопкинса в Балтиморе, штат Мэриленд, США. Его докторская диссертация и исследования сконцентрированы в сфере экологической токсикологии. С 1992 года доктор Чернайк работает в качестве штатного ученого в американском офисе Всемирного альянса экологического права. В этом качестве он предоставляет научную информацию по запросам юристов более чем 60 стран мира. Он часто консультирует юристов по вопросам влияния на здоровье населения выбросов в воздух таких загрязняющих веществ как сероводород, цианид, нафталин, формальдегид, сероуглерод и др.

3 Это решение касается закрытия властями автозаправочной станции, которая не имела санитарно-защитной зоны вокруг своей территории.

4 Приведенные данные отражают только результаты, полученные на стационарном посту наблюдения №1 государственного агентства гидрометеорологии, ближайшем к дому заявительницы

Перевод Сергея Голубка