Оценка ПЦ «Мемориал» законопроекта А.П. Торшина о приоритете российского закона над международным

Правозащитный центр «Мемориал» выражает серьезную озабоченность в связи с этим законопроектом, а также пояснительной запиской к нему. Тому есть несколько причин.

Законопроект предполагает, что в случае вынесения Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) постановления о несоответствии российского законодательства нормам Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод исполнить данное постановление ЕСПЧ можно будет только при наличии согласия Конституционного суда (КС). Если КС признает, что российский закон соответствует Конституции, исполнение постановления ЕСПЧ будет заблокировано.

В пояснительной записке к законопроекту Торшин аргументирует необходимость его принятия следующим образом: «Из Конституции Российской Федерации не следует приоритет международных договоров перед Конституцией РФ. При коллизии международного договора и закона, как и иного нормативного правового акта, приоритет имеет международный договор, однако при принятии межгосударственным органом решения, предполагающего несоответствие нормы закона или иного нормативно правового акта международному договору в интерпретации межгосударственным органом, необходимой является оценка сложившейся ситуации в иерархии норм права страны».

Однако сам законопроект Торшина находится в противоречии с вышеупомянутым подходом его автора.

Из Конституции России не следует, что обязательство России по изменению законодательства возникает, исключительно если КС принял подобное решение. При этом, пункт 4 статьи 15 Конституции гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью её правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора».

Россия ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, а значит, автоматически признала ее не противоречащей Конституции РФ. Второй раздел Конвенции посвящен вопросам, касающимся ЕСПЧ. В статье 32 Конвенции описывается компетенция ЕСПЧ. Параграф 1 этой статьи гласит: «В ведении Суда находятся все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и протоколов к ней». Эта статья означает, что ЕСПЧ компетентен рассматривать в том числе и вопросы соответствия российского законодательства Европейской Конвенции. Параграф 2 этой статьи гласит: «В случае спора относительно компетенции Суда по конкретному делу вопрос решает сам Суд». Таким образом, в ситуации, когда российские власти считают ЕСПЧ некомпетентным рассматривать тот или иной вопрос, а ЕСПЧ решает иначе, приоритет должен отдаваться позиции ЕСПЧ.

Статья 46 Европейской Конвенции посвящена обязательной силе и исполнению постановлений ЕСПЧ. Параграф 1 этой статьи гласит: «Высокие договаривающиеся стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами». Из этой статьи следует в том числе и обязательство России исполнять постановления ЕСПЧ по делам, касающимся необходимости изменения российского законодательства. Параграф 2 этой статьи гласит: «Окончательное постановление Суда направляется Комитету министров, который осуществляет надзор за его исполнением». Как видим, полномочия Комитета министров по надзору за исполнением постановлений ЕСПЧ тоже напрямую вытекают из обязательств России, согласно Европейской Конвенции.

Законопроект Торшина предполагает, что российские суды всех инстанций при рассмотрении дел, в которых есть противоречие между российским законодательством и постановлением ЕСПЧ, не могут напрямую применять практику ЕСПЧ, а должны для этого получить определение КС о несоответствии закона Конституции.

Однако из Конституции следует прямое действие Европейской Конвенции, а из Конвенции следует компетентность ЕСПЧ по любым вопросам, касающимся толкования Конвенции, и необходимость исполнять любые постановления ЕСПЧ. Конституция также гласит, что в случае противоречия между российским законом и международным договором должны применяться именно нормы международного договора.

Из всех этих факторов следует, что российские суды всех инстанций должны иметь право напрямую применять практику ЕСПЧ, в том числе и противоречащую российскому законодательству, независимо от позиции КС. Из этого также следует, что в случае противоречия между постановлениями КС и ЕСПЧ, иметь силу должно именно постановление ЕСПЧ. Описанные выше принципы не только не противоречат Конституции РФ, но и логично вытекают из нее.

В законопроекте Торшина есть еще один момент, вызывающий беспокойство. Законопроект предполагает подход, в соответствии с которым внутригосударственные средства правовой защиты считаются исчерпанными, если по заявлению заинтересованного лица есть вступивший в законную силу судебный акт Верховного Суда Российской Федерации. Данный подход находится в прямом противоречии с практикой ЕСПЧ, согласно которой эффективным средством правовой защиты в России считается обжалование в кассации, а обжалование в надзоре эффективным средством не признается (кроме арбитражного судопроизводства, где ЕСПЧ признал надзор эффективным средством правовой защиты).

Если данный пункт законопроекта будет принят, на практике для россиян, скорее всего, ничего не изменится, так как ЕСПЧ будет по-прежнему руководствоваться своими критериями, а не законодательством РФ, а значит, россияне по-прежнему смогут подавать жалобы в ЕСПЧ после получения кассационного определения. Однако в таком случае российский закон будет напрямую дезинформировать людей о порядке обращения в ЕСПЧ. Могут участиться случаи, когда люди будут отсчитывать шестимесячный срок для подачи жалобы в ЕСПЧ от надзорного определения Верховного Суда, а не от кассационного определения суда второй инстанции, а значит, ЕСПЧ будет признавать их жалобы неприемлемыми из-за нарушения шестимесячного срока подачи жалобы.

Резюмируя вышесказанное, можно прийти к следующим выводам:

1) Законопроект Торшина противоречит самому духу Конституции России, так как она устанавливает, что международные договоры, в том числе и Европейская Конвенция, имеют прямое действие, поэтому передача Конституционному Суду компетенции о соответствии решений Европейского Суда российскому законодательству противоречит п. 4 ст. 15 Конституции;

2) Обязательство исчерпывать надзорную процедуру в рамках российского судопроизводства не относится к компетенции российского законодателя, и формальное признание такового может только ввести в заблуждение российских граждан.