Елена Лукьянова: Правовая позиция по вопросу о согласованности и порядке проведения публичного мероприятия 26.03. 2017

Организаторами была подана заявка на проведение антикоррупционной акции 26 марта 2017 года в Москве. Акция была разогнана полицией с беспрецедентным количеством задержаний участников.

Действия организаторов

1.1. 14 марта 2017 года согласно ст. 7 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» Навальным А.А., Ждановым И.Ю., Замятиным Е.М. была подано уведомление о проведении публичного мероприятия в форме шествия с митингом в конце мероприятия. Место проведения — от площади Тверской заставы до ул. Охотный ряд возле д. 2. Дата и время 26 марта 2017 года. с 14–00 до 17–00.

1.2. Форма и содержание уведомления полностью соответствовали требованиям ст. 7 54-ФЗ, что московскими властями не оспаривается.

2. Действия московских властей

2.1. 16 марта 2017 года департамент региональной безопасности направил организаторам письмо № 21-11_135/7 за подписью 1-го заместителя руководителя департамента Олейника В.В. (исп. — Бахар С.И.), в котором, не отказывая в проведении мероприятия, отметил что

а) по мнению власти, мероприятие, проводимое в указанном месте «может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной и социальной инфраструктуры, создать помехи движению пешеходов и транспортных средств, ограничит доступ граждан к жилым помещениям, нарушит права и интересы граждан, не участвующих в мероприятии»

б) по мнению зам. Мэра Москвы организаторы Жданов и Замятин не смогут исполнить обязанности организаторов, потому что являются заявителями еще одного мероприятия в тот же день в ином месте.

2.2. Обязанность власти «довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона» как того требует п.2 ч. 1 ст. 12 54- ФЗ правительством Москвы исполнена не была.

2.3. Вся иная переписка, в том числе предложение альтернативного места и формата мероприятия, которые были сделаны правительством Москвы только 22 марта 2017 (т. е. через 7 дней после получения заявки) после прямого указания организаторами на нарушение правительством Москвы положений 45-ФЗ, находятся за пределами сроков процедуры согласования публичного мероприятия, установленной в 45-ФЗ.
Вместе с тем именно процедура и точность ее соблюдения являются важнейшей гарантией соблюдения прав и свобод человека.

3. Правовой статус места мероприятия

3.1. Место проведения акции не относится к местам, в которых публичные мероприятия запрещены (в т. ч. к перечисленным в п. 2 ст. 8 54-ФЗ: (1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; (2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; (3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; (4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

3.2. Проведение мероприятия не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть установлен только федеральными законами (ч. 1 ст. 8, 54-ФЗ)

3.3. Данное место проведения мероприятия не определено Законом гор Москвы как места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

4. Порядок отказа в согласовании мероприятия в соответствии с 54-ФЗ

4.1. ч.3. ст. 12 45 — ФЗ: Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях
(1) если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с настоящим Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия.
(2) либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

5. Это прямо подтверждается правовой позицией Конституционного суда РФ, выраженной в Постановлении от 14 февраля 2013 г. N 4-П

5.1. Орган публичной власти должен предпринять все зависящие от него меры для того, чтобы оно состоялось в заявленном организатором месте и в запланированное время, и не пытаться под любым предлогом найти причины, которые могли бы оправдать необходимость отступлений от предложений организатора публичного мероприятия.

5.2. При этом публичное мероприятие должно считаться согласованным не только после получения подтверждения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, но и в случае, если указанные органы в установленный законом срок не довели до организатора публичного мероприятия предложение об изменении места и (или) времени его проведения.

5.3. Иное не только противоречило бы предписаниям самого Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», согласно которым организатор публичного мероприятия вправе проводить его в месте и во время, указанные в уведомлении о проведении, если они не были изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (часть 3 статьи 5), но и не соответствовало бы Конституции Российской Федерации, которая исходит из того, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (статья 18), и допускает ограничение конституционных прав и свобод, включая право на свободу мирных собраний (статья 31), лишь в случаях, когда это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3)

6. Выводы

6.1. Исходя из системного толкования положений федерального закона 54-ФЗ и позиции Конституционного суда РФ, выраженной в Постановлении КС РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П, есть все основания считать, что действия правительства Москвы в процессе согласования мероприятия 26.03.2017 являются неправовыми и не соответствуют требованиям федерального законодательства.

6.2. Согласно позиции КС РФ выраженной в Постановлении КС РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П, данное мероприятие считается согласованным в тех параметрах, которые заявлены организаторами. Таким образом, при нарушении властями сроков и условий согласования публичного мероприятия, заявленное мероприятие должно считаться согласованным. Поскольку для власти действует принцип «разрешено только то, что разрешено», в то время как для граждан при реализации ими одного из важнейших политических конституционных прав действует принцип «разрешено все, что не запрещено законом». Данный вывод имеет универсальное значение для оценки правового режима организации и проведения публичных мероприятий

В Постановлении Конституционного суда 10 февраля 2017 года № 2-П «По делу о проверке конституционности ст.212.2 УК РФ дополнительно указано, что:

В правовом демократическом государстве реагирование публичной власти на проведение гражданами собраний, митингов и пикетирований должно быть нейтральным. Органы власти обязаны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на свободу мирных собраний вне зависимости от политических взглядов их инициаторов и участников. Это право может быть ограничено законом, но только в целях охраны конституционно значимых ценностей и при обязательном соблюдении соразмерности и справедливости такого ограничения.

Для привлечения к уголовной ответственности по ст. 2121 УК РФ суд также должен доказать наличие у лица умысла на нарушение установленного порядка организации либо проведения мирных публичных мероприятий.

Избрание судом вида и размера уголовного наказания по статье 2121 УК РФ должно быть обусловлено реальной степенью общественной опасности совершенного деяния, а назначение лицу наказания в виде лишения свободы подразумевается только в случаях, если нарушение им установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования повлекло за собой утрату публичным мероприятием мирного характера, причинение существенного вреда конституционно охраняемым ценностям.

Выявленный КС РФ конституционно-правовой смысл положений статьи 2121 УК РФ является обязательным для правоприменителей.

Исходя из этого, а также учитывая, что все действия организаторов и участников мероприятия имели конституционный смысл и носили мирный характер, а все столкновения были спровоцированы исключительно позицией и действиями властей, не может идти речи о привлечении организаторов и участников к административной и уголовной ответственности.

Елена Лукьянова, д.ю.н., профессор, адвокат

Анастасия Георгиевская, адвокат