Конституционные вопросы, по обсуждению которых мы соскучились

Кирилл Коротеев
09.11.2018

Впервые за долгое время надежда приходит не из Сибири, а с Северного Кавказа.

Прошедшая неделя не только напомнила нам, что существует Конституционный суд Республики Ингушетия, не только что конституционное правосудие вообще существует в России, хоть и на региональном уровне, но и дала множество конституционно-правовых вопросов для обсуждения. Если смотреть на Постановление КС РИ от 31 октября 2018 года № 19-П с нормативистской перспективы, можно отделить юридические вопросы от политических и межнациональных.

В этой перспективе конфликта о границе между Чечней и Ингушетией нет. Напротив, между ними есть соглашение о (новой) границе. Если конфликт и есть, то он происходит только внутриИнгушетии и только по вопросу о том, как именно Ингушетия должна выразить согласие с этим соглашением: парламентской процедурой или референдумом. Именно этот вопрос и решал по заявлению группы депутатов Народного Собрания Ингушетии Конституционный суд Ингушетии. Процесс в Магасе дает свежую возможность обсудить проблемы конституционного правосудия и федерализма в России, которой не возникало давно и может еще не возникнуть в ближайшее время.

Компетентен ли КС РИ проверять конституционность закона о ратификации соглашения между Чечни и Ингушетии? Конституция Ингушетии и Закон о КС РИ предусматривают, что КС РИ может проверять конституционность не вступивших в силу договоров и соглашений Республики Ингушетия. Но Соглашение Республики Ингушетия с Чеченской Республикой было утверждено Законом Республики Ингушетия от 4 октября 2017 года, поэтому его нельзя назвать не вступившим в силу. В аналогичной ситуации Конституционный Суд РФ отказывал в проверке конституционности закона о ратификации международного договора, поскольку на Сенатской площади Санкт-Петербурга полагают, что такая проверка будет означать проверку конституционности уже вступившего в силу договора (определение КС РФ от 2 июля 2013 года № 1055-О, ссылкой на него был ограничен отзывы Главы и Правительства Ингушетии в КС РИ); впрочем КС РФ удостоверялся, что оспоренный федеральный закон о ратификации международного договора действительно был принят.

Нормативистская концепция разделяет действительность правовой нормы, т. е. вопрос, создана ли она по процедуре, заранее предусмотренной для ее создания, и ее законность, т. е. соответствует ли она по существу нормам, имеющим бóльшую юридическую силу. КС РИ разумно сузил предмет проверки конституционности закона до одного вопроса его действительности: принят ли закон с соблюдением компетенции Народного Собрания РИ в надлежащей процедуре, т. е. существует ли вообще действительное согласие Ингушетии на обязательность соглашения с Чечней. КС РИ сделал вывод, что статья 111 Конституции РИ об учете мнения населения при изменении границ муниципалитетов относит компетенцию по утверждению границ не к компетенции Народного Собрания, а требует голосования на референдуме. Соответственно, без одобрения народом закон Ингушетии о соглашении с Чечней не может существовать вообще. Отсюда слова о том, что оспоренный закон «не порождает правовых последствий» в постановлении КС РИ, то есть согласия Ингушетии на обязательность соглашения с Чечней (пока) не было выражено, а сам КС РИ не проверял вступившее в силу соглашение.

Вероятно, для того, чтобы не предоставлять критикам дополнительных возможностей поставить под сомнение решение КС РИ, определением 44-О от 31 октября суд прекратил рассмотрение двух индивидуальных жалоб, первоначально принятых к производству определениями 40-О и 41-О от 18 октября. Действительно, заявители живут на территории, которая может перейти под юрисдикцию Чеченской Республики, а потому Соглашение и закон о его одобрении затрагивают их права и обязанности. Но Конституция Ингушетии и закон о КС РИ, как и нормы о КС РФ, требуют еще и судебного применения законов, оспариваемых индивидуальными заявителями, для соблюдения критериев допустимости обращения в ингушский КС. Определения от 18 октября были очевидно неправильными, определение 44-О от 31 октября, напротив, твердо основывалось на законе, но неясно, почему же, по каким соображениям индивидуальные жалобы были в первую очередь приняты к рассмотрению.

Мог ли КС РИ рассмотреть конституционность после того, как дал заключение для парламента в ходе принятия этого закона? При принятии оспоренного закона Республики Ингушетия Народное Собрание запросило мнение КС РИ о законопроекте. 4 октября, в день подписания оспоренного закона, Суд опубликовал свое отрицательное заключение, в котором указывал, что по Конституции Ингушетии требуется проведение референдума по соглашению с Чечней.

Совмещение консультативных и юрисдикционных полномочий одного органа не является неслыханным. Классический пример — осуществление функций высшего административного суда органом, который советует правительству о содержании норм, законность которых потом проверяет. Европейский Суд по правам человека признавал Государственные Советы Франции и Нидерландов, совмещающие консультирование исполнительной власти и судебный контроль, беспристрастными и независимыми судами (Эскоффье против Франции, Клейн против Нидерландов). Но определением 45-О от 31 октября КС РИ не стал вторгаться в высокие материи влияния совмещения функций на независимость и беспристрастность, а просто решил, что председатель Аюп Гагиев, подписавший заключение КС РИ в ходе законодательной процедуры, не имел личной заинтересованности в исходе дела и не должен был быть отведен. На всякий случай, КС РИ указал и на отсутствие доверенности представителя Национального Собрания, заявившего председателю отвод председателю суда.

Мог ли КС РИ продолжать рассмотрение дела после отзыва двух подписей депутатов? 29 октября 2018 года два депутата Народного Собрания Ингушетии отозвали свои подписи под обращением в КС РИ, депутатов-заявителей стало 10, что меньше одной трети от 31 депутата, требуемой Конституцией Ингушетии и Законом о КС РИ для подачи обращения группой депутатов. В данном деле вопрос казался урегулированным Законом о КС РИ (отзыв подписи возможен только до начала рассмотрения дела, а произошел через четыре дня после первого заседания), но возникла проблема из сферы экспертизы Диссернета. Статья 41 Закона о КС РИ оказалась не только «цельнотянутой» из ФКЗ о КС РФ, но еще и плохо сплагиаченной: «Обращение в Конституционный Суд Республики Ингушетия может быть отозвано заявителем до начала рассмотрения дела в заседании Конституционного Суда Российской Федерации» (курсив мой — К.К.) Поскольку рассмотрение дела в заседании Конституционного Суда Российской Федерации не начиналось, и в Санкт-Петербурге такого дела вообще нет, то отзыв двух подписей должен был повлечь прекращение рассмотрения дела в Магасе. Но должен ли?

В определении 46-О от 31 октября 2018 года по вопросу отзыва подписей КС РИ сделал вид, что проблемы не существует, подписи отозваны после начала рассмотрения дела, и принял решение продолжить рассмотрение дела без двух подписей, как если бы в статье 41 говорилось только о Конституционном суде Республики Ингушетия. Проблема, тем не менее, была поднята в прессе и требует рассмотрения. Одно из возможных решений состоит в том, что мы обязаны толковать закон таким образом, чтобы он имел смысл, и не толковать таким образом, чтобы он не имел смысла. Очевидно, что закон Ингушетии не может определять компетенцию федерального Конституционного суда и ссылка на начало рассмотрения дела в КС РФ как на последний срок для отзыва обращения в КС РИ, при буквальном ее прочтении, приводит к тому, что заявитель в КС РИ может отозвать заявление в любой момент. Это явно противоречит смыслу статьи 41 об установлении ограничений на отзыв обращений в КС РИ и самому факту существования этой статьи.

Может ли Конституционный суд Чечни подтвердить Соглашение о границе? В Чеченской республике также есть Конституционный суд; в прессе прозвучали заявления о возможном обращении к нему, чтобы подтвердить действительность соглашения Чечни и Ингушетии. Однако КС Чечни не может никак повлиять на существование действительного согласия Ингушетии на обязательность Соглашения.

Можно ли оспорить постановление КС РИ в Конституционном Суде Российской Федерации? Юнус-Бек Евкуров заявил в прессе о таком намерении. Действительно, на редкость плохо сформулированная статья 85 Федерального конституционного закона о КС РФ дает право обратиться в КС РФ органу, принявшему нормативный акт, когда суды или другие государственные органы отказывают в применении такого нормативного акта как не соответствующего Конституции Российской Федерации. Условия статьи 85 соблюсти проблематично. Во-первых, раз речь идет не о конституционности Соглашения Ингушетии и Чечни, а о конституционности (действительности) закона Ингушетии, то надлежащим заявителем в КС РФ должен быть не глава Ингушетии, а Народное Собрание — орган, принявший закон. Во-вторых, КС РИ не отказал в применении закона Ингушетии по мотиву его противоречия Конституции РФ, он констатировал отсутствие такого закона, поскольку он не был принят в надлежащей процедуре, и сделал свои выводы на основании Конституции Республики Ингушетия. В-третьих, даже если допустить, что КС РФ примет запрос к рассмотрению, Конституция РФ не содержит много норм для проверки процедуры принятия законов субъектов РФ, тем более по вопросам о разделении компетенции между региональным парламентом и региональным референдумом. Часть 2 статьи 131 Конституции РФ так же, как и статья 111 Конституции Ингушетии, говорит об обязательности учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований, хотя не требует обязательного референдума. Но КС РИ и не основывался на этой статье, а даже сформулированные одинаковыми словами положения Конституции РФ и Конституции РИ могут разумно иметь разное значение. В-четвертых, даже если КС РФ подтвердит соответствие закона Ингушетии об одобрении соглашения с Чечней, он не является апелляционной инстанцией по отношению к КС РИ, не может отменить его постановление и вывод о недействительности согласия Ингушетии на обязательность соглашения: соответствие одной норме (Конституция РФ), но нарушение другой (Конституция РИ) не делает норму права действительной.

Программа: Горячие точки

26 сентября 2018 г. в столице Республики Ингушетия г.